La inconstitucionalidad de la definición del expediente administrativo

El próximo día 2 de octubre de 2016 entrará en vigor la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPA). El artículo 70 de la nueva LPA define el concepto de Expediente Administrativo de forma, a mi juicio, absolutamente contradictoria (la predecesora Ley 30/1992 no lo definía):

a) En su primer y segundo apartado, lo define como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla (…) Los expedientes se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos”.

Hasta aquí no hay ningún problema. Se trata de una copia literal de la definición ya contenida en el artículo 164.1 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).

En mi opinión, se trata de una definición acertada puesto que toda la información o documentos, sin distinción alguna, que tienen relación con los antecedentes y los fundamentos de la resolución administrativa deben formar parte del expediente administrativo.

Las razones son obvias en un Estado de Derecho: posibilitar su conocimiento por los interesados o ciudadanos, así como, en su caso, facilitar el posterior control judicial de la decisión de la Administración.

b) Sin embargo, en el cuarto apartado del artículo 70 de la nueva LPA, se efectúa un severo e injustificado recorte de la información que debe integrarse en el expediente administrativo en los siguientes términos:

“(…) No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento (…)”.

A mi juicio, nos encontramos ante una limitada y arbitraria definición del expediente administrativo que podría ser inconstitucional por vulnerar el principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3), desde dos perspectivas:

  • La arbitrariedad del Legislador.

La nueva LPAC no contiene explicación o razonamiento alguno que justifique esta importante supresión de documentos e información que, por su caprichosa decisión, no forma parte del expediente administrativo.

Si el propio artículo 70 de la LPAC considera que toda la información que sirve de antecedente y fundamento a la resolución forma parte del expediente administrativo, ¿cuáles son las razones de interés público que justifican la posterior eliminación de una buena parte de dicha información?. No alcanzo a imaginarlas.

  • La arbitrariedad de la Administración como poder público.

En un Estado de Derecho, los ciudadanos y, con más razón, los interesados, tienen derecho a conocer toda la información que justifica una determinada decisión de la Administración. De lo contrario, por un lado, el derecho de defensa del interesado puede ser vulnerado y, por otro, el posterior control judicial de las resoluciones administrativas puede ser también gravemente dificultado.

Como se sabe, las decisiones de la Administración pueden ser regladas o discrecionales, pero nunca arbitrarias.

Si la Administración elimina del expediente administrativo información auxiliar o de apoyo, que, aunque contenida en aplicaciones, notas o resúmenes, puede ser importante, así como las comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas y los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, que también puede arrojar luz o servir para despejar la arbitrariedad de la Administración, parece obvio que se dificulta más allá de lo razonable los siguientes derechos:

a) El derecho constitucional de defensa de los interesados en los procedimientos administrativos.

b) El posterior control de la Administración por parte de los Tribunales de Justicia.

c) La exigencia de responsabilidad a las autoridades y funcionarios públicos.

d) El derecho de acceso a la información pública por parte de los ciudadanos.

En relación con este último derecho,  el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, permite inadmitir las solicitudes que “referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”.

Pues bien, no solo se impide a los ciudadanos injustamente acceder a este tipo de información -como ya he criticado en un anterior comentario en este blog-, sino que, ahora, además, por si ello no fuera suficiente, se excluye del expediente administrativo, por lo que dicha información puede ser perfectamente destruida o eliminada para que no sea conocida y, de esta forma, no dejar rastro alguno.

Por todas estas razones, considero que la definición legal del expediente administrativo contenida en la nueva LPA es inconstitucional e impropia de un Estado de Derecho.

Al tiempo que se aprueba una Ley de Transparencia, se promulga una Ley de Procedimiento Administrativo que permite eliminar o sustraer documentos del expediente. Sorprendentemente, el expediente administrativo es ahora más opaco que con anterioridad a dichas Leyes. ¿Avanzamos o retrocedemos?

 

4 comentarios en “La inconstitucionalidad de la definición del expediente administrativo

  1. Estimado Miguel Ángel, estoy completamente de acuerdo con tus afirmaciones.
    El porque está claro, cuántas veces se han descubierto asuntos irregulares gracias a la notas, Post-it, que han sido localizados en los expedientes.
    Un abrazo.

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  2. Me atrevo a discrepar.

    No toda la información que conduce a una resolución de la Administración debe formar parte del expediente. Lo que sí debe formar parte es TODA la argumentación y justificación de la propia Administración (antecedentes y fundamentos), y solo esto puede ser puesto en conocimiento y en tela de juicio por los ciudadanos. En cambio, las opiniones, acertadas o no, emitidas por organismo propios o por particulares en sus alegaciones o los intereses manifestados por los particulares NO deben ser expuestas al conocimiento del público en general puesto que no pueden constituir argumento para la decisión de la Administración.

    Las aportaciones de informes internos (no vinculantes), de opiniones de interesados o ciudadanos en general o de sus intereses concretos, cuando la Administración los considere acertados y adecuados para formar su decisión administrativa, la Administración no puede fundamentar su decisión en ellos sino que DEBE hacer suyos tales argumentos y exponerlos como propios.

    En los actos contradictorios de defensa de los interesados o de control judicial se debe recurrir CONTRA las decisiones admnistrativas y contra los argumentos de la Administración pero no se puede recurrir contra las manifestaciones o intereses de aquellos particulares que en su momento presentaron alegaciones.

    En una fase ordinaria de audiencia (*) de los interesados, sus manifestaciones o intereses pretendidos no deberian quedar a disposición del público en general ni siquiera de otros interesados. Debe ser la Administración quien debe hacer una valoración genérica de los intereses concurrentes que habria conocido y tomar y argumentar la decisión que e corresponde.

    Cuando un vecino manifiesta a la Administración su desacuerdo con una obra “porque hace sombra a su terreno”, será la Administración quen debe valora la legalidad o no de esa sombra y actuar en consecuencia. Pero la Administración no deberia poner en conocimiento de otros interesados aquel desacuerdo porque el argumento administrativo determinante debe ser la legalidad o no de esa sombra y no la oposición de aquel vecino.

    De otra forma, se estará limitando a los ciudadanos y otras personas jurídicas la defensa de lo que ellos consideren, acertadamente o no, sus derechos y se estará propiciando una conflictividad entre particulares del todo indeseable a causa de decisiones que nunca fueron de tales particulares sino de la Administración.

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