La forma y formato de acceso a la información pública: ¿pdf o excel?

Vamos a analizar cómo podemos acceder a la información pública. Para ello, es importante distinguir entre la forma de hacerlo, es decir, cómo y cuándo obtenerla, y el formato del archivo en el que se encuentran los datos, por ejemplo, Excel (formato estructurado y reutilizable) o PDF (formato no estructurado y no reutilizable).

Más adelante examinaremos el asunto decidido por la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información de Cataluña (GAIP), en su Resolución 735/2019, de 26 de noviembre.

En cuanto a la forma de acceder a la información pública, es decir, a la manera o al modo de obtenerla, hay que acudir a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG), que tiene naturaleza de legislación básica (disposición final octava):

Vía electrónica: el acceso será preferentemente por esta vía, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Si la información está escaneada o digitalizada, se debe enviar al correo electrónico del solicitante, sin obligarle a personarse en las dependencias administrativas.

Plazo: no superior a 10 días, cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución estimatoria de la solicitud de información pública.

Espera: si ha existido oposición de una tercera persona, el acceso sólo tendrá lugar cuando, habiéndose concedido dicho acceso, haya transcurrido el plazo para interponer recurso contencioso administrativo sin que se haya formalizado o haya sido resuelto confirmando el derecho a recibir la información.

Remisión: si la información ya ha sido publicada en la página web, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella, debiendo indicar el concreto enlace o link sobre el que pinchar para obtener la información solicitada.

Gratuidad: el acceso a la información pública es gratuito, salvo la expedición de copias o la trasposición de la información a un formato diferente al original, lo que podrá lugar (no es obligado) a la exigencia de la correspondiente tasa, cuyo importe no podrá ser superior al coste del servicio.

Formato: aunque no se reconoce expresamente el derecho de acceso en el concreto formato indicado por el solicitante, por ejemplo, en formato Excel, el artículo 22.4 de la LTAIPBG sí que lo da a entender al señalar que la Administración podrá cobrar o no por la trasposición de la información a un formato diferente al original.

Esta regulación del artículo 22 de la LTAIPBG, a pesar de su carácter de legislación básica, no ha sido recogida literalmente en todas las leyes autonómicas de transparencia.

Así, por ejemplo, el artículo 36 de la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece una regulación diferente: el plazo de 10 días se alarga hasta 30 días, y aunque se reconoce expresamente el derecho a acceder a la información en el formato indicado por el solicitante, se contemplan numerosas excepciones en las que la Administración puede entregar la información en un formato distinto al solicitado:

a) Si existe una alternativa más económica, siempre que no dificulte al solicitante el acceso a los datos.

b) Si la información ya ha sido difundida o publicada provisionalmente en otro formato y se puede acceder fácilmente a ella. En tal caso, debe indicarse al solicitante la fuente de información.

c) Si se considera razonable utilizar un formato distinto al solicitado, siempre que se justifique.

d) Si el formato en el que se ha solicitado la información puede conllevar la pérdida del soporte que la contiene o puede dañarlo.

e) Si técnicamente no es posible realizar una copia en el formato en que se ha solicitado la información.

f) Si el formato en que se ha solicitado la información puede afectar los derechos de propiedad intelectual.

Estas excepciones al derecho a obtener la información en el específico formato indicado por el solicitante no existen en el artículo 22 de la Ley estatal 19/2013 de transparencia, el cual, conviene recordar, tiene la naturaleza de legislación básica indisponible para el Legislador autonómico.

A mi juicio, estas “excepciones” al derecho de acceso a la información pública en el concreto formato indicado por el solicitante que contempla el artículo 36.2 de la Ley catalana de transparencia, además de ser muy limitativas y restrictivas del derecho de acceso por su ambigüedad y amplitud, podrían ser inconstitucionales por vulnerar la legislación básica del Estado, al no estar contempladas y vulnerar la Ley 19/2013.

Dicho lo anterior, pasamos ya a analizar el caso decidido por la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información de Cataluña (GAIP), en su Resolución 735/2019, de 26 de noviembre, una periodista había solicitado a la Diputación de Barcelona el acceso a determinada información sobre el gasto realizado en publicidad institucional, eligiendo recibir dicha información en formato Excel (hoja de cálculo).

La Diputación de Barcelona le facilitó la información en formato PDF, indicándole que para entregársela en formato de hoja de cálculo la tenía de elaborar expresamente, tarea a la que no obliga el derecho de acceso y que, además, constituía un trabajo de compleja elaboración.

No estando de acuerdo con la contestación recibida, la periodista presentó una reclamación ante la GAIP que fue desestimada por las siguientes razones:

“(…) El artículo 36 de la LTAIPBG (ley catalana de transparencia) declara la obligación de la Administración de facilitar la información en el formato solicitado, si bien prevé varios casos en los que lo puede hacer en un formato diferente. A pesar de que la Diputación no invoca formalmente este precepto, las razones que explica para facilitar la información en el formato empleado pueden encajar en alguno de los supuestos del apartado segundo de este artículo que justifican el cambio de formato. Así, la Diputación indica que el formato en el que facilita la información es el mismo en el que es facilitada en publicidad activa, supuesto que coincide con el apartado 2.b del artículo 36 LTAIPBG. Así mismo, parece que también se podría cumplir aquello que aduce el apartado 2.e (“si técnicamente no es posible hacer una copia en el formato en que se ha pedido la información”), puesto que la Diputación insiste en que facilitar la información en el formato pedido le requeriría elaborarla de nuevo y, por lo tanto, no podría hacer simplemente una copia (…)”.

En mi opinión, no estoy conforme con esta Resolución de la GAIP por las siguientes razones:

a) La GAIP es un organismo de control cuya competencia está exclusivamente limitada a resolver las reclamaciones. Dicho en otras palabras, la GAIP no puede “mejorar o subsanar” las deficiencias o falta de justificación que tengan las resoluciones de la Administración emitidas en contestación a las solicitudes de información pública.

En el caso que estamos analizando, si la Diputación de Barcelona no aplicó ninguno de los concretos apartados del artículo 36 de la Ley catalana de transparencia para justificar su negativa a trasponer el formato de PDF a hoja de cálculo, la GAIP no puede sustituirla y aplicar dicho artículo, ya que ello excede de su competencia.

La GAIP no es competente para “adivinar” las razones que pudieron justificar la negativa de la Administración. Así, se dice “parece que también se podría cumplir aquello que aduce el apartado 2.e)”. Es decir, “parece”, pudiera ser, pero no hay ninguna seguridad.

Lo que debería haber hecho, en mi opinión, es estimar la reclamación y obligar a la Diputación de Barcelona a entregar la información en el formato de hoja de cálculo que había solicitado la periodista, ya que la Diputación en ningún momento ha justificado la procedencia de aplicar alguna de las excepciones del artículo 36 de la Ley catalana de transparencia.

b) Obligación de utilizar formatos reutilizables: el artículo 6.1.e) de la Ley catalana de transparencia impone el deber de “facilitar la consulta de la información con el uso de medios informáticos en formatos fácilmente comprensibles y que permitan la interoperabilidad y la reutilización”.

La GAIP da por buena la excusa utilizada por la Diputación de Barcelona para negar el cambio de formato: “el formato en el que facilita la información es el mismo en el que es facilitada en publicidad activa”.

Sin embargo, el formato PDF no es reutilizable, por lo que, al usar este formato PDF también en el portal de transparencia, se está incumpliendo la obligación impuesta por el citado artículo 6.1.e) de la Ley catalana de transparencia de utilizar “formatos fácilmente comprensibles y que permitan (…) la reutilización”.

En resumidas cuentas, considero que las personas tenemos derecho a acceder a la información pública de forma preferentemente electrónica, es decir, que nos envíen la información por email y en el formato reutilizable que indiquemos.

Por su parte, la Administración, no los órganos de control, tiene la obligación de motivar o justificar debidamente que el acceso por la vía electrónica o en el formato solicitado no es posible, teniendo la facultad, que no la obligación, de cobrar el coste de la trasposición a formatos distintos al original.

 

 

La técnica del “espigueo” no se puede aplicar para desestimar solicitudes de acceso a la información pública

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) está desestimando, de forma reiterada, las reclamaciones relativas a materias que tienen una regulación específica de acceso a la información. Considera que no cabe presentar la reclamación en materia de transparencia, prevista en el artículo 23.1 de la LTAIPBG.

Como se sabe, la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIPBG), está dedicada a las regulaciones del derecho de acceso a la información pública, y dice lo siguiente:

“1. La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo.

2. Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.

3. En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización”.

El CTBG está desestimando las reclamaciones porque considera que si la normativa específica no contempla expresamente la posibilidad de presentar dicha reclamación ante una institución de control de la transparencia independiente, no se puede admitir la reclamación prevista en la Ley de Transparencia porque ello supondría aplicar la llamada “técnica del espigueo”, que no está permitida por el Tribunal Supremo, concretamente, por la Sala de lo Social.  

En la actualidad, el CTBG está rechazando, en mi opinión, indebidamente, las reclamaciones presentadas por las personas que tienen la condición de interesadas en un procedimiento administrativo; las referidas a materia ambiental; las presentadas por cargos electos (diputados y concejales locales); contratación pública; representantes de los trabajadores; datos catastrales y tributarios; actuaciones inspectoras en materia de empleo;  reutilización de la información y entidades de crédito, entre otras.

En sus resoluciones desestimatorias, el CTBG cita la Sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de fecha 15 septiembre 2014 (Recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 2900/2012), que aplica la prohibición de la “técnica del espigueo” en un ámbito distinto del Derecho Administrativo, concretamente, en el ámbito del Derecho Laboral:

“la aplicación del criterio de la norma más favorable ha de hacerse respetando la unidad de regulación de la materia y que lo contrario implica rechazable técnica de «espigueo»  (SSTS 04/03/96 -rco 534/95 (RJ 1996, 1965) -; 10/12/12 -rco 48/12 (RJ 2013, 1754) -; 12/12/12 (RJ 2013, 1601) -rcud 3681/11 -; 19/12/12 (RJ 2013, 1765) -rcud 3674/11 -; y 18/06/13 (RJ 2013, 5365) -rcud 2009/12 -)” 

El CTBG define la “técnica del espigueo” en estos términos, por todas,  Resolución 540/2019, 25 de octubre:

“(…) consiste en mantener la validez de las normas favorables e impugnar la de otras que puedan tener relación con ellas o, dicho de otra manera, utilizar en un procedimiento la norma que más conviene en cada momento, desechando otra que no interesa. O incluso, seleccionar los artículos más favorables – o sólo parte de ellos- de diferente normativa, en principio incompatibles, para ejercer o disfrutar de un derecho (….)”. Así, en el procedimiento RT/0258/2016, finalizado mediante resolución de 23 de enero de 2017, se razonaba lo siguiente: “(…) este Consejo considera que no resulta posible acudir por el ciudadano o por la administración a la técnica del “espigueo” consistente en seleccionar las normas más favorables de distintos cuerpos normativos para dotarse, así, de un régimen jurídico ad hoc y desvinculado de los cauces legalmente establecidos para la creación de un derecho. Entre otros fundamentos de tal aseveración se encuentra la garantía del principio de seguridad jurídica, principio que se entiende como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando “la claridad y no la confusión normativa”, así como “la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho” – SSTC 46/1990, de 15 de marzo, F.J. 7; 36/1991, de 14 de febrero, F.J. 5; y 37/2012, de 19 de marzo, F.J. 8, entre otras-. –La negrita y el subrayado es mío–.

Sin embargo, en mi opinión, esta postura interpretativa del CTBG consistente en rechazar las reclamaciones de transparencia en materias con regulación específica aplicando la “técnica del espigueo” es errónea por las siguientes razones:

a) Las normativas constituidas por la LTAIPBG y la correspondiente regulación especial no son incompatibles como considera equivocadamente el CTBG, sino todo lo contrario, perfectamente compatibles.

Los interesados o los solicitantes de información al amparo de la normativa especial puede presentar el correspondiente recurso de reposición o de alzada cuando lo que desean es impugnar la legalidad del acto administrativo expreso o presunto, esto es, el fondo del asunto.

En cambio, sí lo que desean es recurrir la denegación expresa o presunta del acceso a la información pública que hayan solicitado, ningún problema existe para admitir la reclamación ante una institución de control de la transparencia independiente de la Administración que ha dictado la correspondiente resolución. Y ello, con independencia del recurso de reposición o de alzada que quieran interponer también respecto del fondo del asunto.

Hay que recordar que la Disposición Adicional Primera de la LTAIPBG, en su apartado 2, advierte que la Ley de Transparencia se aplica “con carácter supletorio” a aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.

Si la regulación específica de acceso a la información no prohibe expresamente la posibilidad de utilizar la reclamación en materia de transparencia, es posible presentarla aplicando supletoriamente la LTAIPBG.

La “técnica del espigueo” no puede ser utilizada en estos casos porque la propia LTAIPBG ordena que se aplique supletoriamente en las materias con regulación específica. La “técnica del espigueo” nace en el mundo del derecho laboral, sobre todo, en el ámbito de de los convenios colectivos, con el objeto de evitar la aplicación de lo que resulta más favorable de cada regulación, desechando lo desfavorable de esa misma regulación, “saltando” de una normativa a otra, cuando las mismas ni siquiera son compatibles.

Sin embargo, el mandato del apartado 2 de la Disposición Adicional Primera de la LTAIPBG es muy claro: en las regulaciones especiales sobre el derecho de acceso (incluyendo también a los interesados del apartado 1), se aplicará la LTAIPBG de forma supletoria. No se efectúa aquí ningún tipo de “espigueo”. No se selecciona lo más favorable de cada normativa y se rechaza lo desfavorable de cada normativa. Se aplica supletoriamente, lo que es muy distinto.

El Legislador considera que no existe ninguna incompatibilidad entre la regulación contenida en la LTAIPBG y la regulación específica, ya que, de lo contrario, no habría previsto su aplicación supletoria.

b) La admisión de la reclamación prevista en la Ley de Transparencia en cualquier materia, con regulación específica o no, que se refiera al derecho de acceso a la información pública, proporciona seguridad jurídica y claridad.

Como ninguna de las regulaciones especiales aprobadas hasta el momento que contienen un régimen jurídico específico de acceso a la información impide expresamente la presentación de la reclamación, las instituciones de control de la transparencia deben admitirlas cuando tenga por objeto exclusivamente acceder a la información pública denegada por acto expreso o presunto y con independencia de la materia de que se trate.

Este escenario sí que proporciona seguridad jurídica a los ciudadanos, ya que, con independencia de las regulaciones especiales que existan sobre el derecho de acceso a la información pública, siempre pueden reclamar ante una institución de control de la transparencia independiente de la Administración, se trate de la materia que se trate.

Por el contrario, la situación actual provocada por la equivocada interpretación del CTBG sí que genera una gran inseguridad jurídica. Los solicitantes de información pública tienen que ser verdaderos expertos para saber si pueden o no presentar la reclamación en materia de transparencia en función de la normativa sectorial que regule el derecho de acceso.

Se dan situaciones muy injustas. Los interesados en un procedimiento administrativo son considerados de peor condición que un ciudadano cualquiera, ya que no pueden presentar la reclamación ante una institución de control independiente, sino que tienen que recurrir en reposición o alzada ante la propia Administración.

Lo mismo le está sucediendo a los cargos electos, concejales o diputados locales, a pesar de que su derecho de acceso a la información pública, sí que es considerado como un derecho fundamental por el Tribunal Constitucional.

A pesar de ello, la injusta interpretación del CTBG está provocando que si el concejal presenta la reclamación como un mero ciudadano, renunciando a la regulación especial del derecho de acceso que le reconoce la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (plazo de 5 días y silencio positivo), el CTBG sí que le admite la reclamación en materia de transparencia, pero aplicando el régimen normal del plazo de 1 mes y silencio negativo.

En cambio, si el concejal presenta la reclamación haciendo uso de su derecho fundamental de acceso a la información como cargo electo y haciendo uso del plazo especial de 5 días y silencio positivo reconocido por la normativa de régimen local, el CTBG no le admite la reclamación en materia de transparencia, debiendo hacer uso del recurso de reposición ante el propio Alcalde que le ha denegado el acceso a la información.

c) Otras instituciones de control de la transparencia, como la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública en Cataluña (GAIP) o el Consejo de Transparencia de la Comunidad Valenciana, sí que admiten la reclamación en materia de transparencia en cualquier materia con regulación específica: interesados, medio ambiente, cargos electos, tributos, contratación pública, etc.

Los criterios interpretativos divergentes sobre esta cuestión que mantienen las distintas instituciones de control de la transparencia sí que está afectando al principio de seguridad jurídica, tal y como analicé en un anterior comentario.

La Comunidad Foral de Navarra ha sido la primera en reconocer expresamente el derecho a presentar la reclamación en materia de transparencia en cualquier materia, con independencia de su regulación específica (Disposición Adicional Séptima, apartado 2, de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno).

d) En enero de 2018 el Defensor del Pueblo de España recomendó al CTBG que admitiera las reclamaciones de transparencia en materia ambiental. Sin embargo, el CTBG no ha cumplido dicha recomendación y sigue sin admitirlas:

“(…) El CTBG viene a sostener que el artículo 20 Ley 27/2006 dispone un dispositivo “específico” de recurso en materia ambiental, lo que es incierto: los recursos administrativos regulados (hoy) en la Ley 39/2015, y desde luego el recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, son los dispositivos generales y comunes, no son “específicos” de la Ley 27/2006, ni sólo se aplican a la materia ambiental ni tienen características de los problemas propios de esas materias (…) resulta que la Ley 27/2006, aún conteniendo varias e importantes reglas específicas, no las contiene en cuanto a la vía de recurso administrativo, donde (artículo 20) se remite a las reglas comunes. Por tanto, es supletorio el régimen de reclamación ante el CTBG, que por cierto sí es específico respecto de los de las leyes 39/2015 y 29/1998, y queda asimilado al recurso administrativo ordinario (alzada). No es por tanto exacto que “su naturaleza coincide con el régimen de impugnaciones previsto en la norma de acceso a información ambiental”, pues por ejemplo ambos son recursos administrativos previos a la vía judicial, pero la alzada no es resuelta por un órgano imparcial e independiente, como sí lo es la reclamación ante el CTBG (…)”. -La negrita y el subrayado es mío-.

Sin embargo, el CTBG no ha cumplido esta Recomendación del Defensor del Pueblo y sigue sin admitir las reclamaciones de transparencia en materia ambiental, aunque ello esté perjudicando al derecho de acceso a la información pública y a la mejor protección del derecho a un medio ambiente adecuado y aunque otras instituciones autonómicas sí que las estén aceptado con muy buen criterio.

Las Leyes, como la Ley 19/2013 de transparencia, se aprueban para mejorar los derechos de la ciudadanía y satisfacer los intereses generales, no para dejar las cosas como estaban. Eso es un fraude de Ley.