La transparencia del Consejo de Ministros y de los Consejos de Gobierno autonómicos

El Consejo de Ministros y los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas son los órganos colegiados que ostentan la iniciativa legislativa, la potestad ejecutiva y reglamentaria y dirigen las correspondientes Administraciones públicas.

Teniendo en cuenta la importancia de sus funciones, existen diferencias y puntos comunes en el funcionamiento de dichos órganos respecto a la transparencia de sus actuaciones y decisiones:

A) Puntos comunes

– Las reuniones no son públicas: no puede asistir público en general, solo aquellas personas que sean expresamente invitadas.

– En todas las reuniones se extenderá un acta por quien desarrolle las funciones de secretario del órgano colegiado, en la que se hará constar, exclusivamente, las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes y los acuerdos adoptados.

– Las deliberaciones, las opiniones y los votos son secretos, por lo que dicha información no se puede saber. De hecho, ni siquiera se documenta o recoge en las actas, por lo que es imposible conocerla con posterioridad. Tanto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno, como en las correspondientes leyes autonómicas, se efectúa una calificación de dicha información, en todo caso y con carácter general, como secreta.

En este sentido, el artículo 14.1.k) de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, contempla como límite al derecho de acceso cuando acceder a la información suponga un perjuicio para «la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión».

En mi opinión, esta información debería documentarse y recogerse en el acta, la cual, una vez transcurrido un plazo máximo de duración, que bien podría ser, por ejemplo, una legislatura, se debería publicar o permitir el acceso a la misma, salvo que se trate de una materia clasificada al amparo de la Ley 9/1968, de 5 de abril, de Secretos Oficiales, en cuyo caso el plazo podría ser más largo, aunque nunca indefinido.

De lo contrario, nos encontramos ante una información pública que corresponde al órgano colegiado más importante que dirige nuestras Administraciones públicas y que es imposible conocer, lo que no parece admisible en un sistema democrático avanzado.

Hay que notar que estamos ante una excepción respecto del régimen general de funcionamiento de los órganos colegiados, ya que el artículo 18.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, impone que se haga constar también en el acta «los puntos principales de las deliberaciones».

B) Diferencias

Orden del día

El Consejo de Ministros no publica el orden del día de las reuniones en su página web, que puede consultarse aquí. Los artículos 5.3 y 18, apartados 3 y 4, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno, no contemplan la obligación de publicar el orden del día.

La gran mayoría de los Consejos de Gobierno autonómicos tampoco publica el orden del día con carácter previo a la celebración de la sesión (artículos 74 y 75 de la Ley 3/1982, de 23 de marzo, del Parlamento, del Presidente y del Consejo Ejecutivo de la Generalidad; artículo 20, apartados 3 y 4, Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno Vasco).

Sin embargo, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Andalucía, sí que lo publica un día antes de su celebración. No lo hace con un par de días de antelación, pero algo es algo.

En mi opinión, la publicación del orden del día es una medida útil de transparencia para saber qué asuntos van a ser sometidos a acuerdo. En muchas ocasiones, existen temas o asuntos que preocupan a la ciudadanía o a un sector económico o social concreto y no saben si serán tratados o no en la próxima reunión a celebrar. Este tiempo es valioso para preparar el ejercicio de acciones legales o solicitar el acceso a la información pública del expediente.

– Actas

El Consejo de Ministros no publica tampoco las actas. Únicamente publica una referencia de los actos adoptados en cada reunión y un resumen de los puntos destacados de las ruedas de prensa. En idéntica situación se encuentra el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid.

El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Andalucía también publica solo los acuerdos, pero se obliga a hacerlo en un plazo no superior a los tres días hábiles desde su aprobación (Acuerdo de 17 de diciembre de 2013 por el que se adoptan medidas para la transparencia del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía).

Por el contrario, el Consell de la Generalitat Valenciana va un paso más allá y sí que publica las actas de las reuniones, no solo los acuerdos adoptados, en cumplimiento con lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 105/2017, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana. De esta manera, se puede consultar también los asuntos que no son adoptados en la correspondiente reunión.

Informes y documentos

El Consejo de Ministros no publica los informes y documentos elevados a su consideración junto con los acuerdos adoptados. Ni la citada 50/1997 del Gobierno ni la Ley 19/2013, de transparencia, le imponen dicha obligación.

La mayoría de las regulaciones de los Consejos de Gobierno autonómicos advierten que dichos documentos e informes tendrán carácter reservado o confidencial hasta que se adopte acuerdo sobre los mismos. Por ejemplo, el artículo 22 y 23 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, de Gobierno Valenciano y el artículo 16 de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón.

Sin embargo, el artículo 10.3 de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid da un paso adelante en este asunto al contemplar la obligación de publicar también, junto con los acuerdos adoptados, los documentos aprobados que desarrollen los acuerdos suscritos.

Y mejor aún, el artículo 30.3 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía apuesta un poco más por la transparencia de estos informes y documentos al indicar que «la información contenida en los expedientes de los asuntos sometidos al Consejo de Gobierno estará sujeta a los criterios y reglas generales de acceso establecidos en la legislación en materia de transparencia, aplicándose estos por las consejerías que los hayan tramitado».

En mi opinión, estos informes o documentos que obran en los expedientes elevados al Consejo de Ministros o a los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y que han motivado o condicionado, directa o indirectamente, la adopción del acuerdo adoptado, deben publicarse de forma activa en el portal de transparencia, salvo que concurra, de forma justificada, algún límite contemplado en el artículo 14 de la citada Ley 19/2013, de transparencia.

En definitiva, la transparencia del funcionamiento del Consejo de Ministros y de los Consejos de Gobierno autonómicos es mejorable. La importancia de sus funciones es evidente y deberían dar más ejemplo: dirigen la política interior y exterior, las Administraciones públicas, ejercen la iniciativa legislativa, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.

Los órdenes del día deberían publicarse con un par de días de antelación. Los puntos principales de las deliberaciones deberían constar en acta, sin perjuicio de su carácter reservado durante un plazo no indefinido. Además de los acuerdos, deberían publicarse también las actas, junto con los informes o documentos obrantes en el expediente relativo a cada asunto, salvo que concurra algún límite legal. Y todo ello, por supuesto, con la debida protección de los datos personales.

La opacidad de la Red de Vigilancia en Salud Pública

Con el fin de coordinar los diferentes sistemas de vigilancia estatal y autonómicos, se creó la Red de Vigilancia en Salud Pública, que incluye entre sus sistemas el de alerta precoz y respuesta rápida. Este sistema tendrá un funcionamiento continuo e ininterrumpido las 24 horas del día para detectar de forma inmediata las amenazas y situaciones que puedan tener un impacto grave en la salud de la población” (artículo 13.3 Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública).

El 22/2/2012, la Comisión de Salud Pública creó un «órgano permanente» llamado «Ponencia de Alertas y Planes de Preparación y Respuesta» para gestionar el Sistema de Alerta Precoz y Respuesta Rápida.

Pues bien, el caso real que comentamos hoy es sorprendente. Una persona solicita al Ministerio de Sanidad una copia de las actas y órdenes del día de todas las reuniones de la Ponencia de Alertas de Salud Pública y Planes de Preparación y Respuesta, celebradas desde el 1 de enero de 2020 hasta la actualidad.

El Ministerio de Sanidad dice que no tiene la documentación solicitada porque la referida Ponencia de Alertas «no es un órgano colegiado» y, por tanto, no tiene obligación de extender actas ni elaborar órdenes del día.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su Resolución de 265/2021, de fecha 2 de agosto, desestima la reclamación y, sin añadir ninguna razón adicional, considera que tampoco existe la obligación de documentar las reuniones de la Ponencia de Alertas de Salud Pública y Planes de Preparación y Respuesta porque no es un órgano colegiado, sino un «grupo de trabajo».

Esta respuesta es inaceptable por varios motivos:

1º.- Sentido común: no es lógico que en una democracia del siglo XXI se puedan mantener reuniones en el seno de las instituciones públicas sin dejar ningún rastro documental. La necesidad de ser transparentes, rendir cuentas y garantizar la seguridad jurídica son razones de peso para evitar esta opacidad.

2º.- Según la información publicada por el Ministerio de Sanidad en su propia página web (página nº 18), la referida ponencia no es un «grupo de trabajo», sino, dice literalmente, «un órgano de carácter permanente con una composición institucional con representatividad similar a la que tiene la Comisión de Salud Pública», en el que están representadas las Comunidades Autónomas y diversos organismos (Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, el Instituto de Salud Carlos III, la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, etc.).

Es muy preocupante comprobar que el Ministerio de Sanidad y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, a pesar de que la normativa publicada en la página web de dicho Ministerio dice claramente que la naturaleza de la Ponencia de Alertas de Salud Pública y Planes de Preparación y Respuesta es un «órgano de carácter permanente», califican indebidamente a la Ponencia como «grupo de trabajo» para evitar la aplicación del artículo 18 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que impone, a todos los órganos colegiados, la obligación de extender acta de sus reuniones.

3º.- Los órganos administrativos pueden ser unipersonales o colegiados (artículo 5 de la mencionada Ley 40/2015). Y es obvio que la Ponencia es un órgano colegiado y, por tanto, tiene la obligación de levantar actas de sus reuniones y de convocar a todos sus integrantes a través de un orden del día.

No es aceptable calificar indebidamente a la Ponencia como «grupo de trabajo» para justificar que no se documenten las reuniones del mismo. De esta forma, sin documentación, sin información pública, no hay transparencia ni rendición de cuentas posible.

Esta forma de actuar es la manera más fácil de mantener en secreto una información, sin desgastarse aplicando la Ley franquista 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales.

El sentido del voto de cada uno de los miembros de un órgano colegiado, ¿es información pública?

El Tribunal Supremo acaba de decir que el sentido del voto (a favor, en contra o abstención) de cada uno de los componentes de un órgano público colegiado NO ES INFORMACIÓN PÚBLICA (Sentencia de fecha 17/1/2020).

Una empresa solicita información a la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia (CNMC) sobre el sentido del voto de cada uno de los miembros del Consejo que decidieron el incidente de recusación planteado contra algunos de sus integrantes.

La Audiencia Nacional consideró que la opinión de cada uno de los Vocales/Consejeros no es información pública porque así lo dispone el Reglamento de Funcionamiento Interno de la CNMC, aprobado por el Pleno del Consejo el 4 de Octubre de 2013,  en el que se dice que las deliberaciones y las actas tienen carácter reservado.

No obstante, el Tribunal Supremo corrige a la Audiencia Nacional y entiende que lo que contempla el referido Reglamento respecto al carácter reservado de las deliberaciones y de las actas de las deliberaciones, es desde una perspectiva interna, esto es, de vinculación a los miembros del Consejo en lo que se refiere a su funcionamiento interno, dentro de las relaciones del Consejo, de modo que los vocales deben guardar secreto respecto a lo deliberado pero no disponen ni establecen una reserva genérica o prohibición respecto a terceros o interesados, respecto a los que regirán, obviamente, las reglas generales contempladas en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público o la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia.

El reglamento interno es un conjunto de reglas, un conjunto ordenado de normas que tiene validez en el contexto interno, que han de interpretarse en ese exclusivo entorno interior, sin que pueda trasladarse a las relaciones con terceros o fuera de dicho ámbito, como considera la Audiencia Nacional.

Sin embargo, cuando el Tribunal Supremo entra a decidir si la empresa tiene derecho a saber el sentido del voto u opinión de cada uno de los miembros que integran el Consejo de la CNMC, niega dicho derecho porque entiende que se trata de un órgano colegiado cuyas decisiones se adoptan con arreglo a las normas que regulan la formación de voluntad de este tipo de órganos conformados por varios miembros, de modo que, dice literalmente:

«no es coherente con la naturaleza de los órganos colegiados desagregar e individualizar el voto de cada miembro o componente del órgano que por si sólo carece de trascendencia y relevancia, puesto que lo que es esencial es, precisamente, la voluntad única de la mayoría de sus miembros«. -La negrita y el subrayado es mío-.

En mi opinión, no es un tema de coherencia, sino de transparencia y control democrático de las instituciones públicas. Y no es cierto que «desagregar o individualizar el voto de cada miembro» carezca de importancia, puesto que arroja mucha más luz sobre la integridad del proceso de toma de decisión: quién votó a favor, en contra o se abstuvo.

El Tribunal Supremo utiliza un argumento adicional para negar el derecho a saber el sentido del voto. Y es el siguiente: «con referencia a las Actas, el artículo 27 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJPAC, no incluye la información sobre el voto de cada uno de los miembros del órgano, y sí exige la expresión de las razones de la decisión que han de conseguirse, por ser la motivación que sustenta el acuerdo».

En otras palabras, el Tribunal Supremo considera que el artículo 27.2 de la derogada Ley 30/1992 -actual 19.5 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público- confiere a los integrantes del órgano colegiado el derecho a que en el acta figure el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su voto favorable.

Sin embargo, si los miembros del órgano colegiado no solicitan expresamente que conste en el acta el sentido de su voto, es decir, no ejercitan su derecho, no lo piden, el Tribunal Supremo entiende que no existe la obligación legal de hacer constar en el acta el sentido del voto de cada integrante de dicho órgano.

Y ello, porque el Tribunal Supremo sostiene que no es importante, puesto que las decisiones de un órgano colegiado se adoptan por la mayoría de sus miembros, sin importar el sentido del voto de cada uno de ellos:

«(…) la ley no otorga relevancia al criterio individual de cada uno de los miembros que componen el órgano colegiado, sino a su mayoría, salvando los supuestos de votos expresos. De esta forma, el criterio o sentido de voto de cada uno de los miembros carece de trascendencia que la parte pretende, salvo para conformar la decisión mayoritaria, por ello, una vez alcanzada la mayoría, la opinión individual de cada miembro se integra de forma definitiva en aquella mayoritaria, sin que quepa su posterior disgregación, salvo la excepción indicada, a instancia exclusiva de cada miembro.

Esta dinámica funcional implica que no cabe considerar como «información» a los efectos de la ley, la individualización del voto de cada uno de los miembros que forman parte de un órgano colegiado, salvo que se haya consignado a solicitud de los respectivos miembros el sentido de su particular voto o la transcripción de su intervención, como admite la Ley (…)» -la negrita y el subrayado es mío-.

No obstante, en mi opinión, aunque los acuerdos se adopten por el voto favorable de la mayoría de sus miembros, sí que es relevante conocer el sentido del voto de cada uno de ellos para incrementar el control, la integridad y la transparencia sobre el funcionamiento de dicho órgano colegiado, por ejemplo, al objeto de denunciar posibles incumplimientos del deber de abstención de alguno de sus miembros o la importancia en el resultado final de la votación que haya podido tener el voto favorable y determinante de algún miembro incurso en causa de abstención.

Además, desde el punto de vista de la satisfacción de los intereses generales, objetivo a cuyo cumplimiento debe perseguir siempre cualquier entidad pública, no se detecta ningún interés privado o público que pueda ser perjudicado por revelar el sentido del voto de cada miembro de un órgano colegiado. El Tribunal Supremo dice que no lo exige la Ley 40/2015, pero también es verdad que no lo prohíbe, por lo que debería hacerse constar en el acta el sentido del voto de cada miembro del órgano colegiado, aunque no se solicite expresamente por cada integrante.

Los miembros de un órgano colegiado tienen el derecho a salvar su voto, es decir, a solicitar expresamente que conste en acta su voto a favor, en contra o su abstención, pero no tienen el derecho a que el acta no recoja, con carácter general, el sentido del voto de cada miembro.

De ser así, la Ley debería prohibir expresamente que en el acta se recoja el sentido del voto de cada integrante del órgano colegiado, salvo que un miembro lo pida, pero lo cierto es que no lo prohíbe.

Y si no está prohibido, debería recogerse dicha información en las actas de los órganos colegiados y considerarse información pública susceptible de ser solicitada por cualquier persona.

Finalmente, el artículo 18.1 de la citada Ley 40/2015, que tiene naturaleza de legislación básica (disposición adicional decimocuarta), permite la grabación de las sesiones que celebre el órgano colegiado, es decir, de la totalidad de la sesión, por lo que, salvo que se deje de grabar llegado el momento de la votación, lo que no permite la Ley, quedará grabado en el vídeo correspondiente el sentido del voto a favor, en contra o la abstención de cada miembro del órgano colegiado.

No tiene ningún sentido que el derecho a saber el sentido del voto de cada miembro del órgano colegiado dependa de si se graba o no la sesión. Si no se graba, no existe obligación de consignarlo en el acta y, por tanto, no es información publica, según el Tribunal Supremo.

Por el contrario, si se graba la sesión, el sentido del voto de cada miembro del órgano colegiado quedará reflejado en el vídeo-acta y cualquier persona podrá solicitar el acceso a su contenido para conocer el sentido del voto, si es que no aparece publicado dicho vídeo en el portal de la transparencia de la correspondiente entidad pública.