¿Deben ser transparentes las listas de espera sanitarias?

En el ámbito de la salud, las Administraciones públicas están obligadas a facilitar información sanitaria. Vamos a distinguir entre dos tipos de información:

Información sanitaria general.

Los ciudadanos tienen derecho a que los poderes públicos les informen sobre las prestaciones y servicios del sistema sanitario. Está en juego el derecho constitucional a la protección de la salud. Las Administraciones públicas con competencias en materia de sanidad -Estado, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos- trabajarán activamente por facilitar a la población toda la información que sea necesaria para velar por la salud de los ciudadanos .

La difusión de oficio de la información sobre la asistencia y prestaciones sanitarias no plantea problemas de falta de transparencia. Las autoridades sanitarias facilitan datos orientados a ayudar a los ciudadanos. No se trata de información que pueda poner en evidencia una mala gestión pública, como sucede con las listas de espera sanitarias.

No obstante, la publicación de información sanitaria siempre debe realizarse de forma cuidadosa porque puede resultar afectado el derecho fundamental a la intimidad de los ciudadanos. Los datos de salud están especialmente protegidos por la normativa. Se trata de información sensible a la que, como regla general, sólo pueden acceder los propios titulares de los datos .

Con un caso real se verá más claro. Los hechos son los siguientes. Se había colocado en un panel informativo público de un centro de salud un documento sobre la dispensación de metadona que contenía las modificaciones en las pautas de tratamiento de cinco pacientes. Se indicó como identificación de cada paciente el nombre y primer apellido, así como el primer apellido del doctor al cual se encontraba asignado. Hay que decir que el tablón de anuncios se encontraba en una zona por donde sólo transitaban trabajadores del centro y en ningún caso pacientes.

Estos hechos fueron considerados por la AEPD como una infracción muy grave del deber guardar secreto sobre datos de carácter personal. Esta decisión ha sido ratificada recientemente por el Tribunal Supremo. Considera el Alto Tribunal que <<la fijación de la lista de pacientes en el tablón de anuncios no era una medida “necesaria” para la correcta prestación de la asistencia sanitaria, en el sentido del artículo 7.6 de la LOPD (…) sólo los facultativos afectados necesitaban conocer la identidad de los pacientes a quienes se debía suministrar metadona, por lo que la fijación de la lista en un tablón de anuncios visible por más personas supuso una violación de la garantía del secreto sobre datos relativos a la salud>> .

El acceso a las listas de espera.

El derecho de los ciudadanos a obtener información sobre salud pública y a acceder a la historia clínica sobre sus datos de salud está claramente reconocido por la legislación sanitaria. Los pacientes tienen derecho a conocer, con motivo de cualquier actuación en el ámbito de su salud, toda la información disponible sobre la misma, así como a conocer los problemas sanitarios de la colectividad cuando impliquen un riesgo para la salud pública o para su salud individual. Las Administraciones sanitarias tienen la obligación de difundir de oficio información sobre salud pública en términos verdaderos, comprensibles y adecuados para la protección de la salud .

La cuestión que plantea más dudas es la publicidad de las listas de espera sanitarias. En concreto, si los ciudadanos en general, o los pacientes en particular, tienen derecho a acceder a las listas de espera con disociación de los datos que impidan la identificación de las personas. Lamentablemente, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIP) no se refiere a esta importante cuestión. Tampoco las leyes autonómicas sobre transparencia aprobadas hasta el momento.

Respecto a los ciudadanos, se les permite acceder a la información general sobre el estado, evolución y tiempos medios de las listas de espera que se publican en las páginas web de las Administraciones sanitarias. Para homogeneizar esta información, el Estado ha aprobado una normativa sobre los criterios, indicadores y requisitos mínimos, básicos y comunes en materia de información sobre las listas de espera de consultas externas, pruebas diagnósticas/terapéuticas, e intervenciones quirúrgicas correspondientes a los centros y servicios del Sistema Nacional de Salud. Se excluyen expresamente las consultas externas, pruebas diagnósticas/terapéuticas e intervenciones quirúrgicas de carácter urgente, así como las intervenciones quirúrgicas de trasplante de órganos. El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad publica en el “Portal Estadístico del Sistema Nacional de Salud” indicadores de tiempos medios y evolución de las listas de espera quirúrgica y de consultas externas .

En cuanto a los pacientes -los ciudadanos que necesitan una determinada prestación sanitaria-, la regulación estatal dispone que <<cada ciudadano tendrá acceso a la información personalizada sobre la espera prevista en relación con su proceso asistencial, que será proporcionada por su servicio de salud>> . Se deja en manos de cada Comunidad Autónoma concretar el detalle de la información personalizada que se le va a facilitar al paciente sobre la lista de espera en la que se encuentra.

Con carácter general, no se contempla la publicidad de las listas debido a la protección de los datos personales. En mi opinión, los pacientes deberían tener acceso a las listas de espera, disociando los datos identificativos de las personas, para conocer en todo momento qué numero ocupan en la misma y controlar su evolución. Por ejemplo, cuántas personas fueron atendidas la semana pasada, cuántas personas le preceden, etc.

La situación en cada Comunidad Autónoma es muy variada. En Galicia y La Rioja, la información sobre las listas de espera es muy escasa . En la Comunidad Valenciana se publican los indicadores de la lista de espera quirúrgica por especialidades y por patologías, así como un informe de situación. Aparecen los tiempos medios de espera. En Aragón, se publican los datos globales mensuales de la lista de espera quirúrgica y de consultas externas por hospitales o centros de salud, indicando el número total de pacientes en espera y el tiempo medio de espera .

La Comunidad Cántabra ha aprobado una norma con rango de Ley sobre garantías de tiempos máximos de respuesta en la atención sanitaria especializada y ha creado un Registro de Pacientes en Lista de Espera. Sin embargo, no se permite el acceso a dicho registro a través de internet por los propios pacientes interesados, de manera que no saben qué lugar ocupan en la lista de espera y cómo va evolucionando la misma diariamente. En la página web se detalla el número total de pacientes en lista de espera que hay en cada hospital por especialidad y los tiempos medios de espera .

Una de las Comunidades que más información personalizada facilita a los pacientes sobre las listas de espera es la de Madrid . Se ha habilitado una sección en la página web desde la que los pacientes podrán comprobar su situación en la lista de espera. Se contempla el acceso mediante la introducción de su DNI y un código numérico facilitado al quedar inscrito en la lista de espera.

En mi opinión, los pacientes deberían tener acceso a las listas de espera disociando los datos identificativos de las personas o mediante una clave de acceso. Los pacientes pueden estar identificados con un código numérico u otro sistema que garantice la protección de datos personales.

Además, considero necesario que la información sobre las listas de espera se extienda a las operaciones urgentes y a los trasplantes de órganos. Al no existir transparencia en este tipo de intervenciones urgentes, resulta muy fácil burlar la lista de espera. En este contexto de oscuridad, si el paciente cuenta con “buenos contactos” en la Administración sanitaria o en el hospital correspondiente, la calificación de su intervención como urgente le ahorrará mucho tiempo de espera, frente a las personas que carecen de dichas influencias y no tienen más remedio que confiar en que algún día le llamarán por teléfono.

Por último, la importancia de incrementar la transparencia en este sector administrativo tan sensible para los ciudadanos justificaría, a mi juicio, que la normativa estatal y autonómica sanitaria reconociera expresamente el derecho de los pacientes a solicitar y obtener información sobre las listas de espera en las que se encuentran incluidos, dada su evidente condición de interesados.

¿Por qué decidí redactar una tesis doctoral sobre la transparencia de las Administraciones públicas?

La decisión de elaborar una tesis doctoral sobre la transparencia informativa de las Administraciones públicas vino motivada por varias razones.

La primera, el convencimiento de que una de las causas de la profunda crisis económica que venimos padeciendo desde el 2008 se encuentra en la falta de transparencia en el sector público y en el mercado financiero. La confianza en las instituciones de un país depende en gran parte de la mayor o menor transparencia de sus actuaciones.

La segunda, la continua aparición de casos de corrupción -prevaricación, malversación de caudales públicos, cohecho, tráfico de influencias- o despilfarro de fondos públicos por parte de representantes políticos, autoridades o funcionarios públicos. La falta de transparencia en la gestión de los asuntos públicos constituye un caldo de cultivo propicio para la proliferación de estas reprobables conductas.

La tercera, el sistema democrático no puede quedar reducido a votar cada cierto tiempo y nada más. El derecho a participar en los asuntos públicos no es exclusivo de los representantes políticos. La democracia implica que los ciudadanos son los protagonistas de la vida pública, no unos meros espectadores pasivos. El voto no desapodera al ciudadano para controlar a los poderes públicos, ni atribuye al representante político una suerte de autorización implícita para gestionar los fondos públicos a su antojo. Sin transparencia no es posible exigir la rendición de cuentas.

La cuarta, la necesidad de terminar con la impotencia del ciudadano que contempla impasible la absoluta inmunidad de las autoridades públicas que no se dignan a contestar o denegar motivadamente las solicitudes de información. El silencio administrativo es una práctica habitual impropia de un Estado de Derecho.

La quinta, la revolución tecnológica que supone internet permite alcanzar unos niveles de transparencia informativa impensables hace unos años. En la actualidad, todas las entidades financiadas con fondos públicos –públicas o privadas- pueden publicar en internet, de forma rápida y sencilla, toda la información sobre su actividad a través de las sedes electrónicas o páginas web. De esta forma, los ciudadanos pueden participar en los asuntos públicos y controlar la buena gestión de los responsables políticos y empleados públicos.

Estas fueron las razones que me impulsaron a elegir el tema de la transparencia informativa de las Administraciones públicas.

El decepcionante Proyecto del Reglamento de la Ley 19/2013 de Transparencia

Ayer se publicó en el Portal de la Transparencia el Proyecto de Reglamento de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Coincidiendo con la puesta en marcha de mi blog, no he podido resistir la tentación de dedicarle unos comentarios de urgencia a un proyecto normativo que me parece muy mejorable. A continuación expongo mis impresiones, un total de 16, siguiendo el orden de los artículos del futuro reglamento:

a) Artículo 3. Información institucional y organizativa. 

Solo se contempla la publicidad activa en la web de la información sobre funciones, estructura, normativa, organigrama, perfil y trayectoria profesional de los altos cargos y responsables de los órganos. Entiendo que no se publican datos de interés para los ciudadanos como los siguientes: relación de puestos de trabajo; correos electrónicos de altos cargos y responsables de los órganos; correos electrónicos, perfil y trayectoria profesional de los empleados públicos que desempeñen alguna jefatura (área, servicio y sección), así como del personal eventual (asesores).

b) Artículo 6. Publicidad de textos normativos. 

El artículo 6.2 no permite la publicación de los proyectos de órdenes ministeriales de caracter normativo. El artículo 7.c) de la Ley 19/2013 contempla la obligación de publicar “los proyectos de Reglamentos”, todos, sin distinguir entre proyectos de reales decretos y órdenes ministeriales de carácter normativo, como indebidamente hace el artículo 6 del Proyecto de Reglamento de la Ley 19/2013.

c) Artículo 8. Publicidad de información con repercusión económica o presupuestaria.

No indica ningún plazo para realizar la publicación activa de dicha información, a diferencia del mes que se contempla en el artículo 5.1 relativo a la información de relevancia jurídica.

d) Artículo 8.a). Publicidad de los contratos.

No se contempla la publicación de documentos importantes: todos los informes emitidos en el procedimiento de contratación (servicios jurídicos, técnicos, de intervención, etc.) y las actas de la mesa de contratación.

Se establece la facultad (no obligación) de publicar los contratos menores en un excesivo plazo de tres meses.

e) Artículo 8.g) y artículo 18.4). Publicidad de las retribuciones.

Las retribuciones de los empleados públicos se entiende como dato personal y no se publican, sin excepción, sin distinguir entre la naturaleza del empleo (funcionarios de carrera, interinos, contratados fijos, temporales y personal eventual), ni el puesto que ocupan (titular de un órgano, jefatura de área, servicio, etc.). Esta opacidad va en contra del dictamen conjunto que emitieron la Agencia Española de Protección de Datos y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno con fecha 23 de marzo de 2015.

f) Artículo 8.h. Autorización de compatibilidad.

Las resoluciones de autorización o reconocimiento de compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas no se publicarán hasta que el alto cargo haya cesado de su puesto público, lo que supone una evidente limitación de la obligación recogida en el artículo 8.1.g) de la Ley 19/2013.

g) El importante artículo 9 de la Ley 19/2013 sobre “control” del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa no es desarrollado por el Proyecto de Reglamento.

h) Artículo 12.2.c).5. Causas de inadmisión. Informes jurídicos.

No se permite acceder a los informes jurídicos que se hayan emitido en el procedimiento. Únicamente pueden verse los que se incorporen a la resolución. Lo que no deja de ser una previsión innecesaria. Si se incorporan a la resolución, es obvio que se tiene acceso a los mismos.

i) Artículo 12.2.d). Causa de inadmisión. Reelaboración de información.

Se define el concepto de reelaboración para inadmitir una solicitud de forma ambigüa y poco clara. Se acude al término fuentes y a la siempre complicada distribución competencial entre órganos de la misma Administración. Esta confusa redacción puede dar lugar a inadmitir solicitudes de información en casos de competencias compartidas o concurrentes.

 j) Artículo 13. Solicitud de acceso a los documentos de un procedimiento en curso.

El precepto indica que en estos casos “se aplicarán las normas reguladoras de dicho procedimiento”, efectuando una remisión genérica e indeterminada que produce mucha inseguridad jurídica. Los documentos o informes concluidos que existen en un procedimiento no terminado son objeto del derecho de acceso. Los artículos 12 y 13 de la Ley 19/2013 reconocen el derecho de acceso a la información pública, sin distinción alguna entre procedimientos terminados o en tramitación.

k) Artículo 14. Solicitudes de información sobre materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.

El precepto impone la desestimación de las solicitudes, obligando al ciudadano a volver a la casilla de salida y presentar de nuevo su solicitud, cuando lo lógico es aplicar esas normas específicas de acceso y dictar la correspondiente resolución, que podría ser estimatoria.

l) Artículo 17. Alegaciones de terceros.

El plazo de resolución de un mes de las solicitudes de información queda suspendido durante el plazo de 15 días que se les concederá a teceros cuyos derechos e intereses pudieran verse afectados, sin concretar de qué derechos o intereses pueda tratarse. Se trata de una expresión vaga e indeterminada que genera gran inseguridad jurídica.

El apartado 17.3 contempla una limitación indefinida del derecho de acceso que no es aceptable: “cuando se ignore el lugar donde haya de practicar la notificación o no haya sido posible llevarla a cabo (…) en estos supuestos, no podrá otorgarse el acceso a la información solicitada cuando los terceros no hayan realizado alegaciones dentro del plazo de quince días”. La pregunta es obligada, ¿ cuándo podrá otorgarse el acceso?

m) Artículo 23. Publicidad de las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

El precepto debería ser más claro matizando expresamente que se deberán publicar todas las resoluciones del Consejo: inadmisión, estimación y desestimación. Asimismo, debería publicarse una relación de las reclamaciones presentadas y su estado de tramitación, para controlar cuáles se resuelven expresamente, en qué sentido (inadmisión, estimación o desestimación) y el tiempo que se ha tardado en dictarlas. De esta manera conoceríamos de primera mano el funcionameinto del consejo y qué reclamaciones no se resuelven expresamente.

n) Artículo 29. Publicidad de la información que se solicite con más frecuencia.

Dispone dicho precepto que “el Portal de la Transparencia publicará la información que sea solicitada con mayor frecuencia en ejercicio del derecho de acceso a la información pública siempre que la solicitud se resuelva concediendo el acceso”.

Esta redacción implica dejar de publicar la información que es solicitada con mayor frecuencia y cuyo acceso no se estima, hurtando a la ciudadanía la capacidad de controlar si la denegación del acceso a la información es conforme a Derecho o no.

En mi opinión, en el Portal de la Transparencia debe publicarse la información que sea solicitada con mayor frecuencia, así como la resolución estimatoria o desestimatoria que se emita.

o) La Disposición adicional primera. Aplicación a entidades privadas.

Se contempla la aplicación supletoria del Proyecto de Reglamento de la Ley 19/2013 a las entidades privadas que reciban fondos publicos de conformidad con el artículo 3.b) de dicha Ley. Sin embargo, de conformidad con el artículo 1.2 del Proyecto de Reglamento, éste no sería de aplicación en ningún caso, ni con carácter supletorio en defecto de normativa reglamentaria propia, a las siguientes entidades: Corporaciones de Derecho Público (Colegios profesionales y cámaras de comercio), organismos independientes (Comisión Nacional del Mercado de Valores, RTVE, Consejo de Seguridad Nuclear, etc.), la Casa de su Majestad el Rey, Congreso, Senado, Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, Banco de España, Consejo de Estado, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, Consejo Económico y Social e instituciones autonómicas análogas, y finalmente, a los partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales.

p) La Disposición adicional segunda. Aplicación a personas físicas o jurídicas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas.

No se contempla un plazo máximo de suministro o envío de la información solicitada al organismo o entidad de la que dependan, ni tampoco ninguna consecuencia sancionadora o coercitiva para evitar posibles incumplimientos.

Estos son mis 16 comentarios de urgencia. La buena noticia es que tan solo es un proyecto de reglamento y hay tiempo para mejorarlo. Me encantaría conocer vuestra opinión para seguir avanzando en la anhelada transparencia.