El Tribunal Supremo aclara cuándo existe un régimen específico de acceso a la información pública

Con fecha 11/06/2020, el Tribunal Supremo ha dictado la Sentencia nº 748/2020 (Recurso de Casación nº 577/2019), en la que se da un paso más para dilucidar cuándo se considera que existe un régimen específico de acceso a la información pública y cuándo no.

Esta cuestión es muy importante, ya que de ella depende aplicar o no la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Como se sabe, la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 dice que, en primer lugar, deberá aplicarse el régimen específico de acceso a la información pública, prevista en la normativa sectorial que resulte de aplicación por razón de la materia. Si ese régimen específico no existe, se aplica entonces la Ley 19/2013, de transparencia.

El problema práctico se estaba planteando cuando la normativa sectorial solo contenía algún precepto aislado referido al acceso a la información, sin regular un régimen específico de forma completa: sujetos legitimados para solicitar información, plazo de respuesta, límites aplicables, recursos o medios de impugnación, etc.

El Tribunal Supremo se pronuncia sobre esta cuestión para determinar si la información solicitada por las Juntas de Personal o los Delegados de Personal en la Administración, se regula por lo dispuesto en el artículo 40.1 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), o por el contrario, por la Ley 19/2013, de transparencia.

El art. 40 del EBEP se refiere de forma específica al acceso a la información por parte de las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, como órganos de representación de los funcionarios en determinadas materias que afectan a los mismos. En concreto, en todo lo que se refiere a la recepción de información sobre la política de personal, y los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento. No cabe duda que el acceso a dicha información cuenta con un régimen específico y que dicho acceso se atribuye a las Juntas de Personal y Delegados de Personal.

Sin embargo, y esto es lo importante, el Tribunal Supremo dice lo siguiente:

“(…) A juicio de este Tribunal, el precepto transcrito no contiene un régimen específico y alternativo que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, ni limita o condiciona el acceso a la información que las Juntas de Personal pueden tener en relación con aquellas materias relativas los empleados que representan y la información que les atañe (…) en todo caso, aun cuando se acogiese una interpretación más restrictiva, el precepto no impide ni limita el derecho a tener acceso a otros datos distintos, incluyendo aquellos que inciden directamente en la retribución del personal al que representan. El mero hecho de ser destinatario natural de una información concreta no equivale limitar su derecho a solicitar una información pública distinta. En definitiva, el precepto en cuestión no fija límites o condiciones en el contenido de la información que puede solicitar y obtener las Juntas de Personal, por lo que no se constituye como un régimen jurídico específico de acceso a la información que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia y Buen gobierno (…)”. -La negrita y el subrayado es mío-.

Y, en consecuencia con todo ello, el Tribunal Supremo sienta la siguiente doctrina legal:

“(…) las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, por lo que respecta al régimen jurídico previsto para al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse(…)” -La negrita y el subrayado es mío-.

En conclusión, esta Sentencia del Tribunal Supremo viene a aclarar un poco más cuándo existe un régimen específico de acceso a la información pública, exigiendo estos requisitos:

  • Que se contenga en una norma de rango legal, es decir, no cabe que se encuentre en un reglamento o disposición de carácter general.
  • Que establezca una regulación autónoma: personas legitimadas, contenido del acceso y límites concretos.
  • En lo no previsto específicamente, se puede aplicar la Ley de Transparencia de forma supletoria, para, por ejemplo, permitir la presentación de la reclamación ante los Consejos o Comisionados de Transparencia.

En definitiva, en mi opinión, la regulación del derecho de acceso a la información pública no tiene por qué contenerse en un único texto legal. Habrá que tener en cuenta los límites y las especificidades contenidas en la legislación sectorial, basadas en el interés público o privado que se quiera proteger en cada caso, para aplicarlas cuando se trate de un régimen propio y completo.

Habrá que aplicar la Ley 19/2013 de transparencia, de forma supletoria -en lo no previsto expresamente-, cuando exista un régimen propio y específico, recogido en una norma con rango de ley, y de forma directa, cuando no exista ninguna limitación al acceso a la información pública por razón de la materia.

Como ya analicé en un comentario anterior, lo sorprendente es que estos problemas ya habían sido vaticinados por el Consejo de Estado cuando emitió su dictamen al Anteproyecto de Ley de Transparencia. Pero nadie le hizo caso. Así, en el Dictamen del Consejo de Estado nº 707/2012, de 19 de julio, se efectúo las siguientes advertencias:

“(…) como consecuencia del juego conjunto de las remisiones contenidas en el anteproyecto y las cláusulas que salvaguardan la vigencia de ciertos regímenes especiales, así como de la ausencia de disposiciones derogatorias, no resulta sencillo determinar en todos los casos cuál es la norma de aplicación preferente, lo que permite albergar ciertas dudas en relación con el pretendido alcance general de la disposición proyectada y, por ende, con su efecto innovador del ordenamiento jurídico (…) Se ha mencionado ya el riesgo de que una cláusula de estas características pueda en cierto modo vaciar de contenido la normativa recogida al respecto en el anteproyecto remitido en consulta. Tal riesgo podría haberse evitado introduciendo una tabla de derogaciones y vigencias de modo que no se mantengan las especialidades carentes de necesidad o justificación (…)”.

En consonancia con ello, el Grupo Parlamentario Unión Progreso y Democracia presentó la Enmienda nº 358 Boletín Oficial de Las Cortes Generales Congreso de los Diputados 2/07/2013 (pág. 192), con la finalidad de que no se produjeran los actuales problemas interpretativos aclarando que las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información se aplicarán siempre que resulten más favorables para el derecho de acceso a la información. El texto que se propuso y que fue rechazado, es el siguiente:

“Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información, siempre que aquélla resulte más favorable para el derecho de acceso a la información”.

En mi opinión, una buena solución es la adoptada por la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (disposición adicional séptima), que permite la presentación de la reclamación en materia de transparencia en todo caso, exista o no legislación específica, y ordena la aplicación de la Ley de transparencia con carácter general, con las limitaciones recogidas en la normativa específica con rango de ley.