¿Qué es “información auxiliar o de apoyo” y “reelaborar”?

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) publicó en su página web hace una semana -el jueves 19 de noviembre- cuatro criterios interpretativos, de fecha 12 de noviembre de 2015, sobre diversas cuestiones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG).

En concreto, me gustaría comentar a continuación dos de esos criterios, concretamente, los referidos a la “información de carácter auxiliar o de apoyo” y al término de “reelaboración”.

Antes de continuar con este análisis,  hay que destacar que la interpretación del concepto de “información auxiliar o de apoyo” y del término de “reelaboración” que ha efectuado el CTBG coexistirá con la futura interpretación que puedan realizar de ambos conceptos los órganos o consejos de transparencia autonómicos existentes al amparo de la ley autonómica correspondiente, por lo que estas definiciones terminológicas pueden no ser las mismas en todo el territorio nacional.

Hecha esta aclaración, en mi opinión, el CTBG define ambos conceptos de forma excesivamente amplia. El principio de interpretación restrictiva de las causas de inadmisión tiene como objetivo evitar que el derecho de acceso a la información pública quede vacío de contenido.

  1. Información de carácter auxiliar o de apoyo (criterio interpretativo nº 6):

El CTBG considera con buen criterio lo siguiente:

“(…) es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013 (…) debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013 para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo (…)”.

Por lo tanto, habrá que estar, caso a caso, a la concreta motivación contenida en la resolución por la que se inadmita la solicitud de información.

Hasta aquí, todo bien. Nada que objetar. Sin embargo, el problema se plantea cuando en la página nº 3, el CTBG entiende que;

“(…) podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:

 1.- Cuando contengan opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.

 2.- Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.

 3.- Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.

 4.- Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.

 5.- Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final (…)”.

En cuanto a la primera circunstancia, a nadie se le escapa que no es lo mismo una mera valoración personal de un funcionario interviniente en la tramitación del procedimiento contenida en algún documento, que, por ejemplo, la opinión del funcionario jefe del servicio expresada o contenida en un informe cuyo acceso sí que estaría más que justificado por evidentes razones de interés público.

Respecto a la segunda circunstancia, el conocimiento de un texto preliminar o borrador mientras se está tramitando el procedimiento puede generar más desinformación o confusión y, en consecuencia, entorpecer la decisión a adoptar. Sin embargo, una vez finalizado el procedimiento y, por tanto, adoptada la resolución finalizadora del mismo, ningún problema debería existir para acceder a dichos textos preliminares o borradores cuyo conocimiento sí que puede arrojar luz para conocer la justificación del proceso que se ha seguido desde el principio del documento hasta el final.

En relación con la tercera circunstancia, el concepto de “información preparatoria” de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud es excesivamente amplio e indeterminado. En realidad, toda la documentación que integra un expediente es “información preparatoria” de la resolución administrativa, a la vista del concepto de expediente administrativo recogido en el artículo 70.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (no vigente todavía):

“Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.

En cuanto a la cuarta circunstancia, no entiendo cuáles pueden ser las razones de interés público que justifiquen la imposibilidad de acceder a las comunicaciones internas que no constituyen trámites del procedimiento. En realidad, la única forma de poder exigir responsabilidad a las entidades o funcionarios encargados de la tramitación de un asunto en los casos de dilaciones indebidas, falta de actuación o descoordinación administrativa es a través del conocimiento de dichas comunicaciones internas entre órganos de la misma o de diferente Administración.

Por último, respecto a la quinta circunstancia, no se comprende cómo el CTBG, por un lado, afirma que hay que evitar que se deniegue información que renga relevancia en la tramitación del expediente o para la rendición de cuentas o el conocimiento de la toma de decisiones públicas y, por otro, abre la puerta para inadmitir con carácter general las solicitudes que tengan por objeto informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

En mi opinión, la naturaleza facultativa o preceptiva del informe no debe condicionar el acceso al mismo. Todos los informes existentes en el expediente deben conocerse aunque no se incorporen como motivación de la decisión final. De hecho, conocer dichos informes es esencial para poder demostrar la arbitrariedad o falta de motivación de la resolución definitiva. El artículo 54.1.c) de la Ley 30/1992 –artículo 35.1.c) de la referida Ley 39/2015, de 1 de octubre- impone la motivación de los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

No es infrecuente que la Administración solicite informes externos o dictámenes de órganos consultivos que no son preceptivos. En ocasiones, el contenido de dichos informes se menciona o incorpora en la decisión final, y en otros casos, ni se indica su existencia, aunque su contenido haya sido tenido en cuenta en mayor o menor medida para adoptar un tipo de decisión u otra.

Y al igual que en las comunicaciones internas, ¿qué razones de interés público puede justificar impedir el acceso a los informes no preceptivos?

2.Reelaboración (Criterio interpretativo nº 7):

El CTBG parte de la definición de reelaboración que define la Real Academia de la Lengua: “volver a hacer algo distinto a lo existente”, y a continuación permite la inadmisión de las solicitudes de información por 4 motivos distintos:

1) Razones organizativas, funcionales o de coste presupuestario:

En el último párrafo de la página nº 5, se indica lo siguiente:

“(…) las dificultades de reelaboración habrán de basarse en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario, identificando estos en la correspondiente resolución motivada”.

A nadie se le escapa la gran tentación que supone para la Administración, inadmitir las solicitudes de información, no cuando exista alguna imposibilidad, sino con una simple dificultad organizativa, funcional o presupuestaria, conceptos los tres muy amplios e indeterminados, que a buen seguro servirán para hacer uso de ellos cuando no se quiera facilitar la información solicitada.

2) Información que se tenga que elaborar expresamente:

En el tercer párrafo de la página nº 3, el CTBG autoriza la inadmisión de la solicitud cuando el organismo o entidad deba:

“a) Elaborar expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información”.

Esta interpretación del CTBG supone un grave retroceso. Se limita el derecho de acceso, no a la información, como reconoce expresamente la Ley de Transparencia, sino al documento, como reconocía el derogado artículo 37.1 de la Ley 30/1992. Ya que si la información solicitada no consta en un documento ya existente, sino que hay que elaborarlo para dar respuesta, se puede inadmitir la solicitud.

Un buen ejemplo de este retroceso, lo hemos visto recientemente con la negativa del Senado a facilitar la información sobre el coste de los viajes realizados por un senador, apelando a la necesidad de elaborar expresamente dicha información, aunque, lógicamente, el Senado dispone de la misma con una simple suma de las facturas contraídas en dichos viajes.

El concepto de “reelaboración” debe quedar circunscrito a elaborar estudios, investigaciones, comparativas o análisis “ex profeso”, es decir, aquellos casos en que el organismo o entidad tiene que realizar una tarea compleja o exhaustiva para facilitar la información solicitada.

En cambio, el concepto de “reelaboración” no debe utilizarse para inadmitir solicitudes referidas a información que se encuentra dispersa o distribuida en distintas fuentes y que lo único que hay que realizar es una simple suma o volcado de datos para facilitarla. De lo contrario, el derecho de acceso ya no es a la información, sino al documento ya existente que no haya que elaborar expresamente, lo que vulnera claramente el artículo 12 de la Ley 19/2013, en el que se reconoce el derecho a la información, se tenga o no se tenga que elaborar expresamente.

3) Razones técnicas:

Otra importante limitación que el CTBG introduce en este criterio interpretativo es que se podrá inadmitir la solicitud:

“(…) cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada (…)”.

No es justo que el ciudadano sufra las consecuencias de la falta de medios técnicos. El CTBG, en su Resolución nº 167/2015, de fecha 2 de septiembre, desestima la reclamación presentada contra la denegación de la solicitud dirigida al Ministerio de Economía y Competitividad para conocer los expedientes de reintegro de subvenciones y ayudas caducados porque el programa y la aplicación informática no permite sacar esos listados.

4) Formato distinto:

Por último, en opinión del CTGB, “(…) la petición de un formato concreto distinto al existente podría entenderse como reelaboración, cuando dicho formato no esté en poder de la Administración informante, en todo caso la extracción de la información en Excel o Word no entrarían en el supuesto de reelaboración (…)”.

El artículo 17.2. d) y 22.1 de la LTAIBG reconocen el derecho del ciudadano a acceder a la información preferentemente por vía electrónica, sin contemplar ninguna limitación en cuanto al formato en el que se encuentre la misma. La Administración debe contar con los medios necesarios para escanear y digitalizar la información que se solicite, así como ofrecerla en formatos reutilizables. Si la Administración puede inadmitir una solicitud por entender que el cambio de formato es un supuesto de reelaboración, no parece que vaya a tener mucho interés en disponer de la información en formatos reutilizables.

A modo de recapitulación, en el Preámbulo de la Ley 19/2013 se reconoce la necesidad de la misma porque el artículo 37 de la Ley 30/1992 “(…) adolece de una serie de deficiencias que han sido puestas de manifiesto de forma reiterada al no ser claro el objeto del derecho de acceso, al estar limitado a documentos contenidos en procedimientos administrativos ya terminados y al resultar su ejercicio extraordinariamente limitado en su articulación práctica (…)”.

Entender como “información auxiliar o de apoyo” a la información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud, así como a las comunicaciones internas que no constituyen trámites del procedimiento y a los informes no preceptivos que no sean incorporados como motivación de una decisión final, constituye, a mi juicio, un importante paso atrás en la deseable transparencia de la Administración.

La información preparatoria, sin distinguir si los documentos que integran la misma son provisionales o definitivos, da pie a inadmitir la solicitud de acceso cuando se trata de un procedimiento en tramitación, ya que toda la información existente en el expediente puede ser considerada como preparatoria de la resolución administrativa a dictar. Ello nos retrotrae a la Ley 30/1992, cuando el acceso a la información solo era para procedimientos ya terminados.

Del mismo modo, considerar como “reelaboración” a la información que se tiene que elaborar expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, nos retrotrae al concepto de documento. Volvemos a la Ley 30/1992 cuando el derecho de acceso no era a la información, sino al documento ya existente que no hay que elaborar. Además, si las deficiencias organizativas, funcionales, presupuestarias o técnicas pueden servir para inadmitir las solicitudes de información, se premia con mayor opacidad a los organismos o entidades que mayores deficiencias tienen. ¿Así se motiva la subsanación de las mismas? En absoluto.

Las privilegiadas personas que puedan interponer un recurso contencioso-administrativo y asumir sus costes -abogado, procurador, tasas –personas jurídicas- y posible condena en costas-, además de su enorme tardanza, pueden solicitar al Juzgado la ampliación del expediente administrativo para que se incluya en el mismo los informes no preceptivos, comunicaciones internas, información preparatoria, así como la información contenida en diversas fuentes que no se quiere reelaborar.

Las solicitudes de ampliación del expediente administrativo en los recursos contencioso-administrativos es un cauce procesal utilizado con frecuencia en la práctica forense (artículo 55 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Los Juzgados suelen acceder a las mismas para evitar cualquier atisbo de indefensión a los recurrentes.

Si las ya numerosas causas de inadmisión del artículo 18 de la LTAIBG se interpretan de forma tan amplia o extensa como lo ha efectuado el CTBG, será muy difícil para el ciudadano acceder a la información pública y muy fácil para la Administración impedir dicho acceso.

 

Los criterios interpretativos de la Ley estatal de transparencia

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) ha publicado en su página web un total de 9 criterios interpretativos sobre diversas cuestiones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG).

Los criterios interpretativos emitidos hasta el momento han sido los siguientes, por orden de fecha más reciente:

1) Actuación del órgano o unidad cuando se solicite información ya objeto de publicidad activa.

2) Aplicación de la Disposición Adicional Primera sobre regulaciones especiales del derecho de información.

3) Causas de inadmisión de solicitudes de información: cuando sea necesaria una reelaboración.

4) Causas de inadmisión de solicitudes de información: información auxiliar o de apoyo.

5) Aplicación de los límites al derecho de acceso a la información.

6) Obligaciones del sector público estatal a facilitar información sobre Relación de Puestos de Trabajo (RPT) y retribuciones.

7) Alcance de las obligaciones de transparencia de las entidades privadas.

8) Publicidad activa sobre los datos del DNI y la firma manuscrita.

9) Actuación ante solicitudes de información complejas o voluminosas.

En los próximos días iré comentando específicamente alguno de estos criterios de intepretación.

No obstante, con carácter previo, quisiera plantear una cuestión procedimental cuyo cumplimiento me parece importante.

Los criterios interpretativos fijados hasta el momento han sido aprobados por la Presidenta del CTBG en ejercicio de la competencia atribuida expresamente por el artículo 38.2 a) de la LTAIBG.

Sin embargo, el artículo 8.2.b) del Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (ECTBG), introduce un requisito adicional, el informe previo de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno:

“(…) El presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (…) en el desarrollo de sus funciones, es el órgano competente para: (…) b) Adoptar criterios de interpretación uniforme de las obligaciones contenidas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en el reglamento que desarrolle dicha ley o en este Estatuto, aprobando, previo informe de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno, directrices, recomendaciones o guías relativas a su aplicación o interpretación”.

Recordemos que la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno es un órgano del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el que se encuentran representadas diferentes instituciones y entidades: Congreso de los Diputados, Senado, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, Agencia Española de Protección de Datos, Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

En todos los criterios interpretativos fijados hasta el momento por el CTBG no se ha transcrito el contenido íntegro del artículo 8.2.b) del ECTBG, omitiéndose la última parte del precepto donde aparece el previo informe de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno.

En mi opinión, no es dable distinguir entre unos “criterios de interpretación” que podría aprobar la Presidencia del CTBG sin informe previo de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno, y unas “directrices, recomendaciones o guías relativas a su aplicación o interpretación”, cuya aprobación, por el contrario, sí que necesitaría de dicho informe previo.

A mi juicio, la importancia práctica que tienen los “criterios de interpretación” y las “directrices, recomendaciones o guías relativas a su aplicación o interpretación”, sobre todo, mientras no se apruebe por el Gobierno el correspondiente desarrollo reglamentario de la LTAIBG, justifica sobradamente el informe previo de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno.

Considero que se trata de un órgano colegiado que tiene mucho que aportar. El número de miembros no es excesivo, por lo que su convocatoria no resulta muy difícil. No va a frenar en exceso el funcionamiento normal del CTGB. La composición de la Comisión es heterogénea. En su seno, existen representantes de importantes instituciones de naturaleza jurídica muy diferente, cuyas aportaciones a buen seguro incrementarán la legitimidad, legalidad y acierto de los criterios interpretativos que se aprueben.

Además, el informe previo de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno previsto en el artículo 8.2.b) del ECTBG, persigue otra clara finalidad: que las instituciones o entidades que van a aplicar esos “criterios interpretativos” a la hora de cumplir las obligaciones impuestas por la  LTAIBG puedan pronunciarse con carácter previo a su aprobación.

Aunque el CTBG no aplique estos “criterios interpretativos” a algunas de dichas instituciones porque no cabe presentar reclamación ante el CTBG frente a sus decisiones (Congreso, Senado, Defensor del Pueblo y Tribunal de Cuentas), estás instituciones sí que aplicarán estos “criterios interpretativos” en la vía administrativa para cumplir con las obligaciones impuestas por al LTAIBG.

Sin embargo, el CTBG sí que aplicará estos “criterios interpretativos” al resolver las reclamaciones que se presenten contra la Agencia Española de Protección de Datos, la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Asimismo, estas entidades utilizarán estos criterios en el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y al resolver las solicitudes que presenten los ciudadanos.

En mi anterior post de 23 de julio de 2015, titulado “Comentarios y sugerencias al Código Ético del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno” también explicaba las razones que, en mi opinión, justificaban que la aprobación de dicho Código Ético fuera realizada por la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno, cuyo papel activo debe verse reforzado en el día a día del funcionamiento del CTBG.

¿Hay transparencia en el urbanismo?

1. La obligación de difundir la información urbanística.

Con el objetivo de hacer frente a la información privilegiada y la especulación, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, insiste en la obligación de publicar de forma activa por medio de internet el texto en vigor de los planes urbanísticos, el anuncio de sometimiento a información pública y otros trámites relevantes para su aprobación.

Se trata de implicar a la ciudadanía para que participe en la elaboración del planeamiento urbanístico. Las sedes electrónicas o portales web administrativos deben utilizarse para conseguir este objetivo. Así, aumentará la transparencia y publicidad en este sector de la actuación administrativa tan castigado por frecuentes casos de corrupción.

Además de la publicación del contenido definitivo de los planes, instrumentos de gestión y convenios urbanísticos, así como del trámite de información pública en el boletín o diario oficial, también es necesaria la publicación por medios telemáticos . No se trata de una obligación duplicada, sino de incrementar el conocimiento de los documentos urbanísticos.

La publicación en los boletines oficiales se efectúa junto a diversa información distinta perteneciente a otras entidades y, además, si no se conoce el número o la fecha de la publicación, es obligado realizar un rastreo individualizado de los mismos. En cambio, la publicación en el sitio web resulta más accesible porque permite conocer la totalidad de los planes o instrumentos sometidos a información pública por una determinada entidad pública.

Por otro lado, conviene llamar la atención sobre la poco transparente práctica de publicar únicamente el anuncio del inicio del periodo de información pública, indicando que el contenido de los documentos está a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas. A mi juicio, para facilitar la presentación de alegaciones, deberá publicarse también en la web el contenido de todos los documentos urbanísticos. No hay que imponer al ciudadano la carga de perder tiempo en desplazarse a las oficinas administrativas.

No menos oscura es la práctica de publicar únicamente el acuerdo de aprobación definitiva, sin detallar el contenido concreto del plan o instrumento urbanístico objeto de la misma. El Tribunal Supremo no se cansa de repetir que no basta la publicación del acuerdo de aprobación, sino que la indicada publicación ha de comprender las normas urbanísticas en su totalidad. Las fichas y los planos urbanísticos pueden tener carácter normativo según el contenido de las mismas.

Existen dos líneas jurisprudenciales diferentes. Una que establece claramente que no tienen contenido normativo y, por tanto, no precisan de publicación en el boletín correspondiente. Y otra línea jurisprudencial, más reciente, que señala que cuando las fichas incluyan determinaciones con un claro valor normativo, resultan de obligada publicación .

La trascendencia económica y social de los planes e instrumentos urbanísticos constituye una poderosa razón para impulsar al máximo la participación de los ciudadanos. Sin embargo, las enormes plusvalías generadas por el desarrollo urbanístico del suelo es un importante elemento de presión para mantener reservada la información que resulta más relevante. Cuantas menos personas la conozcan, mayor valor adquiere.

Por estas razones, no son infrecuentes los casos en que el trámite de información pública se efectúa en agosto aprovechando que la mayoría de las personas se encuentran de vacaciones y es más difícil que se enteren; que las alegaciones se contesten de forma inmotivada o estereotipada; que las decisiones ya estén adoptadas de antemano en una suerte de “urbanismo a la carta” propuesto por el urbanizador, o que el derecho a solicitar información urbanística no sea atendido o se facilite dicha información fuera del plazo legal cuando su interés o utilidad haya desparecido.

2. Las modificaciones del planeamiento.

El planeamiento urbanístico y su normativa se modifica con frecuencia. Los planes tienen una vigencia indefinida, pero el desarrollo urbanístico del suelo está sujeto a constantes cambios . La ocupación del territorio y el asentamiento urbano no son fenómenos estáticos, sino procesos en constante evolución y cambio. Por ejemplo, durante la vigencia de un plan general pueden haberse producido muchas modificaciones .

El conocimiento de estos cambios normativos resulta de vital importancia para saber cuál es la regulación urbanística existente en cada momento. La tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento cuenta con una regulación específica que no exige ni contempla notificación personal a cada uno de los posibles interesados, siendo la publicación oficial el único requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los planes y sus modificaciones y el medio a través del cual aquél ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por el planeamiento.

En este sentido, considero imprescindible que todos los Ayuntamientos cumplan de forma efectiva con la obligación de publicar en su página web toda la normativa urbanística que afecta a su término municipal. Y, sobre todo, que se mantenga plenamente actualizada, lo que no siempre sucede.

La publicidad activa de las modificaciones del planeamiento no sólo es importante para conocer la normativa urbanística vigente, sino también para evitar que la participación ciudadana en el proceso de elaboración del planeamiento se convierta en una mera formalidad carente de contenido. El plan o instrumento urbanístico expuesto al público puede sufrir modificaciones de calado antes de su aprobación definitiva. No sirve de mucho participar en el proceso urbanístico formulando alegaciones a un proyecto inicial que nada tiene que ver con el definitivamente aprobado.

El artículo 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 exigía repetir de nuevo el trámite de información pública si las modificaciones producidas en el plan original eran sustanciales. El Tribunal Supremo ha considerado sustanciales aquellos cambios que suponen un nuevo esquema de planeamiento y alteren, por tanto, de una manera esencial las líneas y criterios básicos del plan y su propia estructura, quedando por ello afectado de igual manera el modelo territorial dibujado en el mismo.

Considero que siempre que se produzcan modificaciones sustanciales deberá repetirse la información al público en la medida en que estamos ante un proyecto muy distinto al inicialmente expuesto. No me parece acertada la solución de sustituir el trámite de información pública por una notificación individual a los afectados por las modificaciones, puesto que el interés general que subyace en el ámbito urbanístico convierte al conjunto de los ciudadanos en personas afectadas por el proyecto que definitivamente se apruebe.

3. La publicidad de los convenios urbanísticos.

La trascendencia de los convenios suscritos entre las Administraciones públicas y los particulares para la aprobación de instrumentos de planeamiento o de gestión urbanístico ha sido destacada con acierto por TEJEDOR BIELSA al afirmar que <<el convenio es el dios menor del urbanismo, la palanca que todo lo mueve, la llave que todo lo abre, la ley que todo lo puede>>. En efecto, el convenio se ha convertido en la chispa del desarrollo urbanístico. La elaboración de los instrumentos de planeamiento o gestión urbanística se consensuan en una suerte de Administración concertada para lograr el máximo acuerdo posible y la disponibilidad económica necesaria.

Sin embargo, en ocasiones, bajo el pretexto de satisfacer los intereses generales del municipio, los convenios sólo persiguen personalizar el desarrollo urbanístico a los deseos del urbanizador o promotor interesado. Estos convenios se resisten a ser publicados para evitar su rechazo social.

Un sector de la doctrina representado por PARADA VÁZQUEZ resulta muy crítico con la figura de los convenios urbanísticos. Se considera que están muy cercanos a la figura penal del cohecho o la prevaricación <<te ofrezco, Ayuntamiento, tanto de aprovechamiento urbanístico si me das tales edificabilidades sobre estos terrenos>>. Esto es incompatible con el interés general que debe perseguir la política urbanística.

No obstante, los convenios urbanísticos en nuestro ordenamiento han quedado afectados por algunas reglas de transparencia relevantes. El artículo 5.e) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana contempla el sometimiento al trámite de información pública de los convenios que vayan a ser suscritos por la Administración competente. Los convenios deben ser publicados para que los ciudadanos formulen alegaciones antes de su aprobación definitiva.

Asimismo, el artículo 70 ter de la LRBRL impone la obligación de tener a disposición de los ciudadanos que lo soliciten una copia de los convenios urbanísticos aprobados. Sin embargo, la normativa estatal no obliga a publicar los convenios en la sede electrónica o en la página web. Aunque no se refiere expresamente a los urbanísticos, el artículo 8.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIP) sí que exige la publicación telemática de los convenios suscritos.

En relación con la publicación activa de los convenios urbanísticos y la protección de los datos personales, el Tribunal Supremo ha declarado que es pertinente la publicación en un convenio urbanístico con los datos de todas las personas afectadas. Son parte interesada en un convenio urbanístico no sólo quienes firman el mismo, sino todos los ciudadanos, al ser una pluralidad indeterminadas de personas los destinatarios de la acción urbanística.

El Alto Tribunal concluye que <<es necesario identificar a todas las personas afectadas por la acción urbanística y también es imprescindible que todos los interesados y afectados por el procedimiento urbanístico conozcan los datos identificativos de los demás titulares de derechos (por ejemplo, para comprobar si ha habido igualdad de trato en la valoración de sus terrenos)>>, por lo tanto, la publicación del convenio en el que se incluyen los datos personales (nombre, apellidos, NIF y domicilio completo) tanto de los intervinientes en el convenio urbanístico mismo como de los propietarios no intervinientes, es un tratamiento de datos pertinente, adecuado y no excesivo. Por ello, el Tribunal Supremo anuló la infracción impuesta por la Agencia Española de Protección de Datos.

4. Licencias y autorizaciones.

El conocimiento y acceso a los títulos de intervención administrativa no es sencillo. Los ciudadanos que solicitan una copia de la licencia concedida al vecino que está ejecutando unas obras que le perjudican suelen recibir la callada por respuesta o una denegación expresa bajo el pretexto de que contiene datos personales que deben ser protegidos, o que el proyecto técnico que sirvió de base a la licencia está protegido por la legislación de propiedad intelectual. En mi opinión, la disociación de los datos personales de la licencia o autorización debe permitir no sólo su acceso por parte de los ciudadanos que lo solicitan, sino también la publicidad activa de las mismas.

A estos efectos, la normativa estatal y autonómica urbanística no contempla la obligación de publicar de oficio las licencias o autorizaciones concedidas. En alguna Comunidad Autónoma, sin embargo se ha avanzado significativamente. Desde el 28 de diciembre de 2012, la Administración Pública de Navarra debe hacer pública la siguiente información: las autorizaciones administrativas, licencias, declaraciones responsables, y cualesquiera actos administrativos que permitan el ejercicio de funciones o actos sujetos a la autorización, control o fiscalización de las Administraciones Públicas, que incidan directamente en la gestión del dominio público o en la prestación de servicios públicos o que por otros motivos tengan especial relevancia.

Por el contrario, lamentablemente, la nueva Ley estatal de Transparencia no incluye ningún precepto dedicado a la publicidad activa de las licencias y autorizaciones.

La publicación en internet de las licencias o autorizaciones concedidas por un Ayuntamiento es posible gracias a las nuevas tecnologías, no afecta a los datos personales que pueden ser fácilmente disociados e incrementaría notablemente la transparencia en una materia muy propicia al ejercicio desviado del poder, tan difícil de apreciar por los Tribunales de Justicia. En materia de disciplina urbanística, la publicidad activa de las licencias o autorizaciones permitiría conocer si unas obras cuentan con licencia o no, si se dejan prescribir infracciones en unos casos y en otros no, etc.

5. Cesiones de aprovechamiento urbanístico y enajenaciones del patrimonio de suelo.

La insuficiente financiación de los ayuntamientos ha sido suplida, en ocasiones, con las sustanciosas cantidades recibidas en dinero o suelo procedentes de las cesiones obligatorias de suelo por parte de los propietarios . La recalificación del aprovechamiento lucrativo de los terrenos ha sido una práctica constante para incrementar los ingresos municipales durante la época denominada de la “burbuja inmobiliaria”.

Asimismo, el improcedente destino de los bienes integrantes del patrimonio autonómico o municipal de suelo a la financiación de gastos corrientes -en lugar de dedicarlos a retroalimentar dicho patrimonio-, también ha sido una práctica habitual propiciada por la falta de transparencia existente en la materia.

Son frecuentes los pronunciamientos del Tribunal Supremo declarando que los bienes del patrimonio municipal del suelo constituyen un patrimonio separado, y los ingresos obtenidos mediante enajenación de sus terrenos se destinarán a la conservación y ampliación del mismo. Las dotaciones económicas puestas a su disposición constituyen así un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin. No cabe que los ayuntamientos conviertan el patrimonio del suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales .

Si existiera la obligación de publicar de forma activa en la página web tanto los bienes integrantes del patrimonio –autonómico o municipal- de suelo, como los bienes o ingresos económicos recibidos por las cesiones obligatorias de aprovechamiento urbanístico, se incrementaría notablemente la transparencia en esta materia al tiempo que se reduciría notablemente las prácticas especulativas en la gestión y desarrollo urbanístico del suelo, y el incumplimiento sistemático de los fines de los patrimonios públicos de suelo.

6. Las nuevas leyes de transparencia autonómicas.

Algunas leyes autonómicas de transparencia recien aprobadas han incorporado determinaciones en torno a la publicidad activa de los planes e instrumentos urbanísticos.

Así, por ejemplo, el artículo 9.5 de la Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana, establece que la Administración de la Generalitat difundirá a través de su Portal de Transparencia los instrumentos de ordenación del territorio, los planes urbanísticos y la regulación en materia de medio ambiente, garantizando a la ciudadanía su consulta, tanto presencial como telemática, sin perjuicio de lo dispuesto en su normativa sectorial.

Por su parte, el artículo 12, apartados 4 y 5 de la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece que la Administración debe hacer públicos el plan territorial general, los planes territoriales parciales, los planes directores territoriales, los planes territoriales sectoriales, los planes directores urbanísticos, los planes de ordenación urbanística municipal, el plan de espacios de interés natural y los demás planes y programas que deban elaborarse en cumplimiento de una norma con rango de ley y los planes que deben publicarse con carácter obligatorio. La Administración debe hacer públicas las modificaciones de los planes y programas y la información económica, geográfica y urbanística, de elaboración propia o externa, que haya utilizado para elaborarlos y para evaluar su ejecución.

El artículo 32 de la Ley canaria 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública, dispone que la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias viene obligada a hacer pública y mantener actualizada una base de datos actualizada y accesible al público, que contenga de forma unitaria todos los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias que se encuentren vigentes, al objeto de permitir la consulta de su documento íntegro y sus correspondientes modificaciones y revisiones, incluyendo las resoluciones judiciales firmes que afecten a la vigencia de cualquiera de sus determinaciones. A tal efecto, las entidades locales que aprueben definitivamente un instrumento de ordenación integrado en el sistema de planeamiento de Canarias, deberán remitir a la citada consejería el documento aprobado, diligenciado y en formato digital. Dicha remisión deberá realizarse de forma simultánea a la de la normativa del instrumento para su publicación en el correspondiente diario oficial.

La Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, respecto de los instrumentos de ordenación cuya formulación y aprobación sea de su competencia, deberá además hacer público a través de la página web correspondiente, el contenido íntegro del expediente, en la forma que se determine en la normativa vigente en materia de ordenación del territorio. En todo caso, la documentación facilitada a través de dicha página web deberá incluir los convenios urbanísticos con trascendencia sobre el expediente, los informes sectoriales emitidos por otros órganos y entidades, las alegaciones formuladas y la contestación a las mismas, y los informes técnicos y jurídicos emitidos por el órgano tramitador del instrumento.

Finalmente, el artículo 22.1 de la Ley aragonesa 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, determina que los instrumentos de ordenación del territorio y los planes urbanísticos habrán de ser objeto de difusión, garantizando, como mínimo, la siguiente información:

a) La estructura general de cada municipio.
b) La clasificación y calificación del suelo.
c) La ordenación prevista para el suelo, con el grado de detalle adecuado.
d) Las infraestructuras planteadas en cada localidad.
e) La normativa urbanística.
f) Su estado de tramitación y desarrollo, incluyendo las fechas de aprobación de los diferentes instrumentos de planeamiento y gestión, así como los informes sectoriales emitidos por las Administraciones y organismos competentes.
g) Las modificaciones aprobadas con indicación de la fecha de publicación de las mismas.

Por último, como es notorio, el urbanismo es un ámbito sometido a grandes presiones económicas en el que cualquier medida para incrementar la transparencia y la participación ciudadana es bienvenida. Una mayor transparencia urbanística no asegurará totalmente la eliminación de la corrupción, pero, sin duda, la dificultará.