Nuevo límite para acceder a la información pública: que la solicitud persiga un interés meramente privado

El título parece mentira, pero no lo es. El Tribunal Supremo acaba de dictar un Auto con fecha 5/12/2019, admitiendo a trámite el Recurso de Casación nº 5239/2019, apreciando la existencia de interés objetivo casacional para la formación de jurisprudencia consisten en:

-Determinar cuál es la vía procedente para ejercer el derecho de acceso a la información pública: si la prevista en los artículos 12 y ss. de la Ley 9/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, o la prevista en el artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común -en particular, en relación con determinada información (numérica) que obra en registros administrativos-.

-Aclarar si la Administración puede limitar el ejercicio del derecho de acceso a la información únicamente en los casos previstos en los artículos 14 y 18 de la Ley de transparencia, o si, en atención a la finalidad perseguida por la norma, puede oponer como causa de inadmisión a trámite de una solicitud de información la persecución de un interés meramente privado.

-En su caso, perfilar cuáles serían los parámetros que determinarían la calificación de un interés como meramente privado excluido del ámbito de aplicación de la Ley de transparencia.

Los hechos son los siguientes: una persona solicita al Ministerio del Interior un listado de toda la correspondencia enviada y recibida durante su permanencia en el Centro Penitenciario Madrid VI desde el 3 de enero de 2016 al 5 de junio de 2017.

El solicitante presenta una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), que la desestima. Posteriormente, interpone un recurso contencioso-administrativo que es desestimado por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 2, en cuya Sentencia n.º 94/2018, de 9 de julio, se razona en estos términos:

“la solicitud del recurrente “no se compadece (…) con la finalidad de control de la actuación pública y es manifestación únicamente de un interés privado” y, por ello, el CTBG se ajustó a la normativa rectora puesto que, tal como sostuvo en su resolución, la elaboración del listado solicitado “no sirve para controlar cómo se toman las decisiones en la administración o cómo actúan los representantes públicos”, como pone de manifiesto el CTBG; eso es, no persigue una finalidad de control público o de rendición de cuentas (…)”.

Por si el “tortazo” del CTBG y el Juzgado no fueran suficientes, la  Audiencia Nacional, en su Sentencia de fecha 27 de mayo de 2019, desestima el recurso de apelación n.º 3/2019, lo reproduce con estas palabras:

“(…) lo perseguido por el recurrente es obtener información que pueda servir como justificante de la presentación de determinados escritos o instancias ante el órgano correspondiente, lo que no constituye una finalidad de control público o de rendición de cuentas de conformidad con lo establecido en el Preámbulo de la Ley de transparencia (…)”.

Incansable al desaliento, el solicitante ha preparado el recurso de casación que ahora acaba de admitir a trámite el Tribunal Supremo, denunciando, por un lado, la infracción de los artículos 14 y 18 de la Ley de transparencia, puesto que el mero interés privado en el que se fundamenta la sentencia impugnada constituye un concepto de elaboración jurídica que no se encuentra previsto como límite o causa de inadmisión en los citados artículos.

Por otra parte, el solicitante de información pública también denuncia la vulneración del artículo 105.b), en relación con los artículos 12, 13, 17.3 y Disposición adicional primera de la Ley de transparencia, al introducirse en la resolución recurrida limitaciones a la finalidad de la ley.  Se confunde el interés público con el interés legítimo a la información pública, introduciendo confusión sobre el propio ámbito de aplicación de la Ley que, en su Disposición adicional primera, establece que el acceso a los documentos que integren un procedimiento en curso se regulará por la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo, constituyendo la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) una normativa común de aplicación generalizada no necesariamente ligada a un interés público o colectivo.

Pues bien, teniendo en cuenta estos hechos, resulta sorprendente cómo complicamos las cosas y lo difícil que está resultando avanzar en transparencia hasta el punto tener que acudir al Tribunal Supremo para que una persona, que además es interesada, pueda saber del Ministerio del Interior un listado de toda la correspondencia enviada y recibida durante su permanencia en el Centro Penitenciario Madrid VI desde el 3 de enero de 2016 al 5 de junio de 2017. Es alucinante.

Y reitero mi asombro porque el CTBG, el Juzgado y luego la Audiencia Nacional están aplicando un límite nuevo: que la solicitud persigue un interés meramente privado. Se trata de una nueva traba al derecho de acceso a la información pública, que no está expresamente prevista en la LTAIBG ni como límite ni como causa de inadmisión.

De nada ha servido la advertencia realizada por el Tribunal Supremo, en su Sentencia nº 1547/2017 de 16 octubre (Recurso Casación nº 75/2017), a saber:

Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1. -La negrita y el subrayado es mío-.

El CTBG, el Juzgado y la Audiencia Nacional entienden que el solicitante tiene un interés meramente privado, “lo que no constituye una finalidad de control público o de rendición de cuentas de conformidad con lo establecido en el Preámbulo de la Ley de transparencia”.

No estoy de acuerdo por las siguientes razones. En primer lugar, porque el Préambulo no solo dice eso, dice mucho más:

“La presente Ley (…) reconoce y garantiza el acceso a la información –regulado como un derecho de amplio ámbito subjetivo y objetivo– (…) El capítulo III configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos (…) En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad (…)” -La negrita y el subrayado es mío-.

En segundo lugar, los preámbulos de las leyes no tienen un valor normativo, sino únicamente interpretativo de su articulado, de manera que su contenido no puede ser utilizado para crear una nueva limitación del derecho de acceso no prevista expresamente en los preceptos de la ley, ni como límite, ni como causa de inadmisión (artículos 14 y 18 LTAIBG).

Por otra parte, todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, con independencia de que, además, tengan la condición o no interesados en un correspondiente procedimiento.

El artículo 12 de la LTAIBG no “castiga” a los interesados excluyéndolos del concepto de “todas las personas”. Por lo tanto, los interesados no son de peor condición que el resto de personas, son también titulares y sujetos activos del derecho de acceso a la información pública.

El hecho de que el artículo 17.3 de la LTAIBG diga que “el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información”, demuestra que el derecho de acceso se reconoce con absoluta independencia de los motivos, públicos o privados, que persiga el  solicitante.

La motivación subjetiva de la persona que solicita acceder a información pública es indiferente para el derecho reconocido en la LTAIBG. En unas ocasiones, los motivos pueden ser públicos en el sentido de conocer el destino de los fondos públicos y hacer posible la rendición de cuentas, y en otros casos, los motivos pueden ser privados, en el sentido de querer conocer, en palabras del primer párrafo del propio preámbulo, “cómo se toman las decisiones que les afectan”.

Está claro que si se trata de conocer cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos, el solicitante-interesado en ningún momento deja de ser un ciudadano afectado por una decisión de un poder público.

Por otro lado, respecto a la remisión que efectúa el primer párrafo de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG  de aplicar la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando el solicitante de información tenga la condición de interesado en un procedimiento administrativo en curso o en tramitación, no significa que la LTAIBG quede desplazada y no se pueda aplicar.

En absoluto, se aplicará la Ley 39/2015 en cuanto sea más garantista que la propia LTAIBG, pero no menos, ya que ello significaría considerar de peor condición a los interesados que a un mero ciudadano; resultado absurdo que no resulta admisible. 

En mi opinión, si el solicitante de información pública tiene la condición de interesado en un procedimiento administrativo en tramitación, se deberá aplicar en cada caso la ley -bien la Ley 39/2015 o la LTAIBG-, que resulte más favorable para el derecho de acceso a la información. 

Como ya analicé detenidamente en un comentario anterior (Las interpretaciones divergentes de los Consejos de Transparencia sobre las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública), las instituciones administrativas de control de la transparencia mantienen posturas absolutamente contradictorias:

Por un lado, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) rechaza las reclamaciones que presentan los ciudadanos que son interesados.

El participante en un proceso selectivo de funcionarios había solicitado el acceso a determinada información. El CTBG rechaza la reclamación presentada, entre otros, con los siguientes argumentos:

CTBG 6/09/2018 (349/2018): Desestimación: “las reclamaciones al CTBG no son el cauce adecuado para resolver cuestiones que son competencia de dicho tribunal calificador”.

CTBG 5/09/2018 (422/2018): Inadmisión: “la consideración del CTBG como instancia revisora de acuerdos y decisiones (…) existen vías de recurso específicas (…)”.

En esta misma línea de rechazo de las reclamaciones de transparencia presentadas por los solicitantes-interesados, está la Comisión de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía 7/12/2016 el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Canarias, ambas inadmitieron la reclamación, y la Comisión de Transparencia de Castilla y León 29/03/2017 (70/2016), que desestimó la reclamación sobre el acceso a la información electoral de un Colegio Profesional con un matiz importante:

“(…) una vez que no se encuentre pendiente ningún recurso (…) nada impedirá que sean resueltas por esta Comisión de Transparencia (…)”.

En este último caso, el propio solicitante-interesado había presentado una reclamación ante la Comisión y un recurso administrativo al mismo tiempo ante el Colegio Profesional.

Por el contrario, otras instituciones de control de la transparencia sí que admiten a trámite la reclamación en estos casos. La Comisión de Transparencia de Aragón TAR 18/09/2017 estimó la reclamación presentada por un aspirante que quería acceder a los exámenes y criterios de corrección de un proceso selectivo de función pública:

“(…) si las personas que no son interesadas pueden (…) con mayor motivo han de poder los interesados, que gozan de un derecho de acceso al expediente reforzado por su derecho a la defensa (…)”.

La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (GAIP) 21/09/2018 también estimó la reclamación formulada por un aspirante consistente en obtener una copia de la plantilla correctora utilizada en el proceso selectivo en el que había participado y en el que, además, junto a la reclamación ante la GAIP por no haber podido acceder a la información, había presentado un recurso administrativo ante el Tribunal impugnando, ya no la falta de acceso, sino la calificación otorgada por el Tribunal. La explicación de la GAIP para aceptar la reclamación fue la siguiente:

“(…) en el recurso administrativo no se solicita directamente que se dé acceso a la información (…)”.

En mi opinión, el interesado en un procedimiento administrativo puede ampararse en la Ley 39/2015 para presentar un recurso sobre el fondo del asunto en el que se pretenda anular los efectos de una resolución administrativa.

No obstante, también puede presentar una reclamación en materia de transparencia ante una autoridad distinta a la que tramita el procedimiento administrativo cuando se le impida acceder a la información. En este último caso, no estaría cuestionando la resolución dictada o que se pudiera dictar respecto al objeto del procedimiento.

Únicamente en el caso de que el recurso administrativo esté basado en la imposibilidad de acceder a la información pública, resultaría procedente suspender la tramitación de la reclamación en materia de transparencia hasta que se resuelva dicho recurso.

Confío en que el Tribunal Supremo estime el Recurso de Casación y declare que el derecho de acceso a la información pública se reconoce a todas las personas, interesados o no, con independencia de los motivos, esto es, del interés público o privado que persiga el solicitante, no pudiéndose aplicar límites o causas de inadmisión que no estén previstas expresamente en una norma con rango de Ley.

Hay que ver lo difícil que resulta avanzar en materia de transparencia. Por si la LTAIBG no tuviera ya suficientes límites y causas de inadmisión, todavía nos inventamos más.