datos personales

Las sanciones impuestas a las personas jurídicas no son datos protegidos

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El Tribunal Supremo, en la Sentencia de fecha 13/12/2023 (pinchar aquí), ha revocado una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC) que había declarado que, de la información relativa a las sanción impuesta a una persona jurídica titular de una residencia de la tercera edad, debía excluirse su identificación, es decir, su nombre, el del establecimiento del que es titular y su ubicación geográfica.

El razonamiento del TSJC era que, según lo dispuesto en el artículo 15.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso la información pública y buen gobierno (LTAIBG), la protección de datos personales relacionados con la comisión de infracciones administrativas que no conlleven amonestación pública se sitúa al mismo nivel de protección que el acceso a la información respecto de datos personales especialmente protegidos que revelan la ideología, la afiliación sindical, las creencias, el origen social, la salud, vida sexual y las infracciones penales, por lo que no cabe desvelar la identidad de la entidad sancionada.

En opinión del TSJC la revelación de la identidad de la persona jurídica titular de la residencia afecta, por un lado, a un colectivo especialmente vulnerable, como son las personas mayores, potenciales usuarios de las residencias sancionadas, y por otro, a los intereses reputacionales y económicos de dichas residencias.

No obstante, el Tribunal Supremo ha tenido que recordar, una vez más, que la normativa de protección datos solo resulta de aplicación a las personas físicas, no a las jurídicas, incluso cuando se trata de la comisión de infracciones administrativas.

El Alto Tribunal considera que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 27.2 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales, en relación con el artículo 15 de la LTAIBG, el régimen específico previsto para los datos en relación con la comisión de infracciones administrativas se refiere en exclusiva a las personas físicas, en consonancia con la naturaleza del derecho fundamental a la protección de datos como control del flujo de informaciones que conciernen a cada persona.

Hay que recordar que este derecho fundamental garantiza el control de cada ciudadano sobre sus datos personales (STC 292/2000, de 30 de septiembre). Su contenido se concreta en «el poder de disposición y control sobre los datos personales que faculta a la persona a decidir cuáles de estos datos proporcionar, sea el Estado o un particular, o cuáles puede este tercero recabar y, también permite al individuo saber quién posee estos datos personales y para qué, pudiendo oponerse a esa posesión o uso» (STC 76/2019, de 22 de mayo).

El Tribunal Supremo, de conformidad con el precedente anterior (Sentencia de fecha 4/5/2023, recurso nº 1200/2022, pinchar aquí), considera errónea la interpretación del TSJC al extender la aplicación de la normativa de la protección de datos a las personas jurídicas considerándolas titulares del derecho a la protección de datos, sin fundamento legal que lo permita.

En consecuencia, el artículo 15.1 de la LTAIBG debe interpretarse en el sentido de que las limitaciones de acceso a la información pública, referidas a aquellos datos de carácter personal relativos a la comisión de infracciones administrativas que no conllevasen la amonestación publica del infractor, no son aplicables a las personas jurídicas.

Aunque el Tribunal Supremo no aborda esta cuestión, hay que tener en cuenta que el solicitante de la información sobre las sanciones impuestas a las residencias de la tercera edad puede ser un ciudadano cualquiera. No hace falta que tenga la condición de interesado.

Si el solicitante de información es también el denunciante, no hay ningún obstáculo a que pueda acceder a la misma. El hecho de que, con carácter general, el denunciante no pueda ser considerado como interesado (artículo 62.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), significa que la Administración no está obligada a notificarle los actos que dicte en el procedimiento sancionador y que no puede recurrirlos, carece de legitimación para ello.

No obstante, el denunciante, como cualquier ciudadano que no necesita justificar o motivar la solicitud, también puede acceder a la información sobre las sanciones impuestas a las personas jurídicas. La normativa sobre protección de datos no lo impide.

El acceso a la información de los expedientes tramitados por la Inspección de Trabajo

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Una persona jurídica denunciante había solicitado el acceso a la información obrante en determinados expedientes incoados por la Inspección de Trabajo, concretamente, las actas de la inspección realizadas y las posibles visitas posteriores relativas a la investigación de estos expedientes.

El Departamento de Trabajo de la Generalitat de Catalunya había denegado el acceso a dicha información por estos tres motivos:

a) El deber de sigilo y confidencialidad de los funcionarios establecido en el artículo 10 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social:

«También vendrán obligados a observar secreto y a no revelar, aun después de haber dejado el servicio, los datos, informes o antecedentes de que puedan haber tenido conocimiento en el desempeño de sus funciones, salvo para la investigación o persecución de delitos públicos, en el marco legalmente establecido para la colaboración con la Administración Laboral, la de la Seguridad Social, la Tributaria, la de lucha contra el fraude, en sus distintas clases, y con comisiones parlamentarias de investigación, en la forma que proceda».

b) El denunciante no siempre ostenta la condición de interesado de acuerdo con la normativa de la Inspección de Trabajo, que también regula a qué información tiene que tener acceso quién ostenta la condición de denunciante. Así, el artículo 20.4 de la citada Ley 23/2015, dispone lo siguiente:

«El denunciante no podrá alegar la consideración de interesado a ningún efecto en la fase de investigación, si bien tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora».

El Departamento de Trabajo de la Generalitat de Catalunya había informado a la persona jurídica denunciante de aquellos extremos que tenía derecho a conocer, concretamente, que se hizo una visita en las instalaciones de las empresas denunciadas. No obstante, no se informó del contenido de la actuación inspectora.

c) En los expedientes cuyo acceso se solicita, no consta únicamente la documentación elaborada por los funcionarios actuantes, sino también toda aquella recopilada en el ejercicio de la función inspectora, que es información privada del sujeto investigado, aportada a requerimiento de la inspección. Entregar la información a toda persona física o jurídica ajena a la empresa, podría comprometer sus intereses económicos o comerciales.

No obstante, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Catalunya (en adelante, GAIP), en su Resolución nº 512, de fecha 15/6/2023 (pinchar aquí), estima parcialmente la reclamación presentada por la persona jurídica denunciante con los siguientes interesantes argumentos:

a) La Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, no contiene un régimen jurídico especial de acceso a la información pública, de manera que no desplaza la aplicación de la Ley 19/2013, de transparencia, ni la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Dicha Ley 23/2015 no regula el procedimiento, ni los plazos, ni los órganos responsables de resolver, ni la legitimación, ni el ámbito de aplicación, ni el sentido del silencio, ni la aplicación de límites (Sentencia del Tribunal Supremo nº 1565/2020 (recurso de casación nº 4614/2019).

b) El solicitante de acceso a la información, sea o no denunciante, no necesita ostentar la condición de interesado en el procedimiento. La Ley de transparencia permite solicitar información sin detallar los motivos.

La GAIP efectúa el siguiente acertado razonamiento:

«(…) no resulta exigible para la admisión de la solicitud de información, y de esta reclamación, la condición jurídica de la reclamante como persona interesada en los expedientes el acceso al cual se reclama. Es cierto es que, aunque la persona reclamante no tuviera directamente amparado y reconocido el derecho de acceso y copia al expediente de la fase de investigación como persona denunciante, eso no prohíbe ni impide que se pueda y se tenga que considerar si la petición de acceso a este expediente, estando ya cerrada y finalizada la de investigación, puede ser estimable por aplicación del régimen general de acceso a la información de la ley de Transparencia (…)».

c) Existencia de un interés público superior en el acceso a la información solicitada por la persona jurídica denunciante.

La GAIP ha podido ver directamente los documentos solicitados porque la Inspección de Trabajo se los remitió cuando le fueron expresamente requeridos. La GAIP explica por qué considera importante acceder a la información pública interesada en estos términos, sin generar ningún perjuicio a los intereses económicos y comerciales de la empresa denunciada:

«(…) la persona reclamante puede querer tener conocimiento y verificar cuál ha sido la diligencia en el desarrollo de la actividad pública de inspección realizada por la Inspección de Trabajo, a raíz de una denuncia por ella misma formulada. Permitir, en este caso, el acceso a una parte de la información pública solicitada es, en opinión de esta Comisión, una garantía de la restitución de cuentas y de la responsabilidad en la gestión pública. Dado que la Comisión ha podido analizar la información contenida en los expedientes, que le han sido remitidos por la Inspección de Trabajo, y que hasta la actualidad han sido custodiados en la GAIP, respetando todas las garantías de confidencialidad, nos es posible identificar los documentos cuya consulta serviría para alcanzar la finalidad del acceso que acabemos de destacar (…) la divulgación de la información pública tiene que comportar un perjuicio constatable, no únicamente potencial (…) En opinión de esta Comisión, en este caso concreto, la entrega de una parte de la información pública reclamada no compromete los intereses económicos o comerciales de la empresa inspeccionada (…)».

La GAIP detalla concretamente los documentos que puede ver la empresa denunciante, con las siguientes limitaciones:

a) Respecto a uno de ellos, existen datos personales. La GAIP recuerda a la Inspección de Trabajo la necesidad de eliminar los datos relativos a los nombres de los trabajadores de las empresas, sus datos de contacto, etc.

Sin embargo, la GAIP destaca que no hay que eliminar el nombre y apellidos de los inspectores intervinientes, ya que son datos meramente identificativos relacionadas con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración.

b) El resto de documentación obrante en los expedientes de inspección no puede ser entregada al solicitante. Es necesario evitar perjuicios a los intereses económicos y comerciales de la empresa inspeccionada.

La GAIP ha constatado que la empresa denunciante y denunciada compiten en un mismo mercado y sector económico, por lo que «facilitar el acceso a cualquier otra información que pase los dos documentos mencionados y en las condiciones fijadas anteriormente, justificándolo en los preceptos de la LTAIPBG, comportaría una perversión de la finalidad de esta Ley, y la convertiría, en este caso, en una especie de atajo legal para poder acceder a información de carácter privado, de contenido económico y de estructura organizativa de otra empresa, operación que no puede ser amparada en el marco de este concreto procedimiento».

En consecuencia, el acceso a los expedientes de la Inspección de Trabajo puede ser ejercido por cualquier persona, con independencia de que tenga o no la condición de denunciante o de interesado. La legislación especial que regula la Inspección de Trabajo y Seguridad Social no impide la aplicación de la legislación general en materia de transparencia y acceso a la información pública. Existe un interés público superior consistente en permitir la rendición de cuentas y la responsabilidad en el ejercicio de la función inspectora.

En este caso, es importante destacar que la GAIP no se ha limitado a obtener un informe o escrito de alegaciones del Departamento de Trabajo de la Generalitat de Catalunya, sino que ha requerido expresamente los documentos solicitados por la empresa denunciante para poder verlos directamente y, a la vista de su contenido concreto, poder decidir, con pleno conocimiento de causa, cuáles pueden entregarse o no, y qué datos deben ser eliminados para proteger la intimidad y los intereses económicos y comerciales de las personas.

En mi opinión, se trata de una forma de proceder muy útil y eficaz, que debería ser utilizada por todas las instituciones estatales y autonómicas que tutelan y controlan la actividad de las entidades públicas: no conformarse con solicitar a la administración únicamente un informe o escrito de alegaciones, sino requerir expresamente los documentos solicitados en cada caso para poder examinarlos directamente y obtener sus propias conclusiones sobre los datos concretos que deben o no ser entregados a la persona solicitante de la información.

El «qatargate» y la débil transparencia en la Unión Europea

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Los medios de comunicación han difundido el escándalo de corrupción que le ha costado el puesto a la vicepresidenta del Parlamento Europeo, quien está siendo investigada por un juez belga por aceptar, presuntamente, sobornos de Catar (Periódico El País, 13/12/2022). Es el llamado «qatargate».

La reacción de la Comisión Europea ha sido la de proponer para el próximo año «una ley para armonizar todas las leyes de los veintisiete Estados miembros contra la corrupción y pide penas “duras” contra sobornos, tráfico de influencias, enriquecimiento ilícito, malversación de fondos y abuso de poder». A ver si es verdad, y no se queda en una mera promesa política más.

Hay que recordar que esta «ley común» tampoco existe en materia de acceso a la información pública, que, como se sabe, es un instrumento esencial para luchar contra la corrupción. Cada Estado miembro tiene su propia normativa diferente que regula el acceso a la información pública de sus instituciones naciones e, incluso, regionales, como es el caso de España.

Hasta el momento, la Unión Europea no ha tenido interés ni voluntad en adoptar una norma básica común, como sí que ha tenido cuando se trata de proteger el derecho a la intimidad de las personas a través del Reglamento 2016/679, de protección de datos personales, el cual resulta obligatorio en todos los Estados miembros.

En mi opinión, teniendo en cuenta que el derecho de acceso a los documentos de las instituciones públicas europeas es un derecho reconocido expresamente en el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y que dicho derecho está claramente ligado al carácter democrático de esas instituciones, resulta necesario aprobar un Reglamento de transparencia y acceso a la información pública que sea obligatorio para todas las instituciones públicas, tanto las comunitarias, como las nacionales de cada Estado miembro.

Las dimensiones reales y el alcance del escándalo de corrupción producido en el Parlamento Europeo está todavía por determinar, ya que está siendo investigado por la Justicia belga. No obstante, debo decir que no me ha extrañado y que era una situación predecible por la debilidad de la transparencia de las instituciones europeas, a la vista de los siguientes datos:

a) El Reglamento 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, lleva más de 20 años en vigor y se ha intentado actualizar y modificar hasta en tres ocasiones distintas, sin haber existido consenso suficiente hasta el momento (pinchar aquí).

b) El 30% de las quejas que tramita el Defensor del Pueblo Europeo tienen por objeto la falta de transparencia de las instituciones comunitarias, según el Informe anual de 2021.

c) El Registro de Transparencia, que no es obligatorio para todas las instituciones europeas, se ha convertido en un trámite burocrático más, en el que se deben inscribir las organizaciones que tratan de influir en el proceso legislativo y de aplicación de políticas de las instituciones de la UE.

Considero que no sirve para nada publicar las reuniones que los altos cargos o responsables mantienen con las organizaciones o personas inscritas en dicho Registro si no se publica información sobre las personas que han asistido a dicha reunión, la documentación presentada y los asuntos o temas concretos que han sido objeto de dichas reuniones. Es imposible evitar que los altos cargos mantengan reuniones o contactos con dichos grupos de interés por otras vías informales o a través de terceras personas interpuestas. Es como tratar de poner puertas al campo.

d) La creación de una Comisaría de Valores y Transparencia dentro de la Comisión Europea no ha producido los avances deseados. No se ha conseguido mejorar el acceso real a la información pública, en tiempo y forma. Ni en las instituciones europeas ni en las nacionales de los Estados miembros.

e) Algunas sentencias judiciales recientes que acreditan la debilidad de la transparencia en las instituciones europeas:

– Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea (TGUE), de fecha 15/7/2015 (Sala Quinta, Asunto T-115/13)

Un periodista solicitó al Parlamento Europeo un listado de los diputados que estaban incluidos en el régimen de pensión complementaria con la siguiente justificación: revestía la máxima importancia para los ciudadanos europeos saber quiénes eran los diputados que tenían un interés personal en el régimen, habida cuenta, principalmente, de que el Parlamento pagaba dos tercios de las cotizaciones de los diputados que estaban afiliados al régimen, que había cubierto, en repetidas ocasiones, los déficits del régimen y que se había comprometido a compensar todas las pérdidas que sufriera el régimen, garantizando así a los diputados afiliados al régimen el mantenimiento de los derechos a pensión adquiridos, lo que se traducía, según el periodista solicitante de la información, en un uso considerable de fondos públicos.

El Secretario General del Parlamento denegó el acceso por tratarse de documentos que contenían datos personales. Consideró que el solicitante de la información no había demostrado la necesidad de la transmisión de los datos en cuestión al referirse exclusivamente al interés público por la transparencia.

El periodista explicó detalladamente por qué era necesario divulgar los documentos solicitados. Por un lado, para poder realizar un reportaje sobre cómo se gastaban los fondos públicos, el posible impacto de los intereses privados sobre los votos de los diputados (potenciales conflictos de interés) y el funcionamiento de los mecanismos de control, y, por otro lado, los eventuales intereses privados de los diputados concernidos por los documentos solicitados no podían prevalecer sobre la libertad de expresión y el interés del público a ser informado de cómo se gastaban los fondos públicos y de las decisiones políticas adoptadas.

En primer lugar, el solicitante de la información manifiesta su voluntad de presentar información sobre el régimen a través de artículos de prensa y de reportajes televisados, para que el público pueda participar en un debate legítimo sobre el régimen, incidiendo en particular en su función como periodista en una sociedad democrática (derecho a la información y derecho a la libertad de expresión).

El periodista solicitante de la información considera que la transmisión de los datos personales es necesaria para poder determinar si el voto de los diputados en relación con el régimen está influido por sus intereses económicos y que la divulgación todos los nombres de los diputados afiliados al régimen es el único medio de que el público considerase a sus representantes responsables de sus actos en relación con el régimen.

El TGUE considera que sacar a la luz conflictos de intereses potenciales de los diputados, que es el objetivo de la transmisión de los datos solicitada, permite garantizar un mejor control de la actuación de los diputados y del funcionamiento de una institución de la Unión que representa a los pueblos de los Estados miembros y mejorar la transparencia de su actuación. Contrariamente a lo que afirmó el Parlamento en la vista, tales intereses pueden legalmente tomarse en consideración en la ponderación que se ha de realizar con arreglo al artículo 8, letra b), del Reglamento nº 45/2001. Por consiguiente, dada la importancia de los intereses aquí invocados, cuyo objeto es garantizar el buen funcionamiento de la Unión desarrollando la confianza que los ciudadanos pueden conferir legítimamente en las instituciones, es preciso señalar que la transmisión de los datos personales de que se trata no perjudica a los intereses legítimos de los diputados que están afiliados al régimen,

La ponderación de los intereses existentes debió haber llevado, de este modo, a admitir la transmisión de los nombres de los diputados que estaban afiliados al régimen y que participaron en las votaciones sobre éste, puesto que el Parlamento no puede sostener legalmente que existe una presunción jurídicamente vinculante en favor de los intereses legítimos de las personas a quienes se refieren los datos personales que se han de transmitir.

El TGUE anuló la Decisión impugnada en la medida en que el Parlamento denegó el acceso a los nombres de los diputados afiliados al régimen que, como diputados del Pleno, participaron efectivamente en las votaciones sobre el régimen que tuvieron lugar el 24 de abril de 2007, el 22 de abril de 2008 y el 10 de mayo de 2012.

– Sentencia del TGUE, de fecha 25/9/2018 (ECLI:EU:T:2018:602)

Un grupo de periodistas solicitó al Parlamento Europeo las copias de expedientes, informes y demás documentos pertinentes que describen minuciosamente cómo y cuándo los eurodiputados de todos los Estados miembros habían gastado, durante diferentes períodos comprendidos entre junio de 2011 y julio de 2015, sus dietas (gastos de viaje, dietas diarias y dietas para gastos generales), los documentos que indican los importes que les fueron abonados en el marco de los gastos de asistencia parlamentaria y los movimientos de las cuentas bancarias de los eurodiputados usadas específicamente para el pago de las dietas para gastos generales.

Resulta que los miembros del Parlamento perciben una dieta para gastos generales para cubrir gastos que incluyan el alquiler de un despacho de circunscripción y las facturas de teléfono, de material informático y de consumo habitual.

Respecto a la protección de los datos personales, para demostrar la necesidad de la transmisión de los datos, los solicitantes de la información pusieron de manifiesto estos objetivos: por una parte, permitir al público verificar la adecuación de los gastos en que incurrieron los miembros del Parlamento en el ejercicio de su mandato y, por otra, garantizar el derecho del público a la información y a la transparencia.

El Parlamento denegó estas solicitudes, por una parte, indicando que no disponía de algunos de los documentos solicitados y, por otra, invocando, la protección de los datos personales y la excesiva carga administrativa que implicaba la tramitación de dichas solicitudes.

El TGUE declaró que, al ser las dietas para gastos generales cantidades fijadas a tanto alzado, y que se pagan sin la previa presentación de justificantes de los gastos soportados, el Parlamento no dispone de ningún documento que detalle, material y temporalmente, el uso que hacen sus miembros de dichas dietas. No hay control documental. Resulta increíble.

Asimismo, dicho Tribunal también declaró que los objetivos que perseguían los solicitantes (garantizar el derecho del público a la información y a la transparencia de los gastos), eran demasiado vagos y genéricos, y que, por ello, no servían para demostrar la necesidad de la transmisión de los datos personales de que se trata.

Por otra parte, en cuanto al acceso parcial a la información anonimizando los datos personales, el TGUE considera que es evidente que la divulgación de una versión de los documentos solicitados sin ninguno de los datos personales, incluidos, en particular, los relativos al nombre de los miembros afectados del Parlamento, habría privado al acceso a esos documentos de todo efecto útil por lo que respecta a tales objetivos, puesto que dicho acceso no habría permitido a los demandantes ejercer un seguimiento individualizado de los gastos de los miembros del Parlamento, vista la imposibilidad de vincular los documentos solicitados con las personas a las que se refieren.

Asimismo, el TGUE entendió que la ocultación de todos los datos personales en los documentos solicitados conllevaba una carga administrativa excesiva, habida cuenta del volumen de documentos solicitados (el Parlamento Europeo estimó el número de documentos contables y financieros relativos a la devolución de los gastos de viaje y de las dietas diarias de los miembros al Parlamento en más de 220.000 al año).

– Sentencia del TGUE, de fecha 12/10/2022 (ECLI:EU:T:2022:632)

Un periodista solicitó a la Comisión Europea el acceso a toda la correspondencia intercambiada desde el 1 de abril de 2020 entre esta y, por una parte, AstraZeneca o sus filiales, sobre las cantidades y los plazos de entrega de las vacunas contra la COVID-19.

La Comisión no contestó a la solicitud de acceso a la información y la persona interesada tuvo que presentar una solicitud confirmatoria, que es una especie de recurso administrativo ante la propia Comisión, que finalmente sí que contestó.

Los motivos por los que se denegó la información fueron varios: la existencia de un procedimiento judicial, la protección de los datos personales y los intereses comerciales.

El TGUE estima el recurso y anula la decisión impugnada, advirtiendo que la Comisión Europea no puede, mediante un mero acuerdo celebrado con una sociedad tercera, restringir el derecho que el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.º1049/2001 reconoce directamente a todo ciudadano de la Unión de acceso a los documentos en poder de dicha institución.

En el mismo sentido, admitir que una institución pueda invocar tal acuerdo para denegar el acceso a documentos que obran en su poder equivaldría a autorizarle a eludir la obligación que le incumbe de dar acceso a los mismos, salvo cuando su divulgación perjudique alguno de los intereses protegidos por el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001″.

– Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), de fecha 22/11/2022 (ECLI:EU:C:2022:912)

Esta Sentencia ha declarado la invalidez de la obligación impuesta a los Estados miembros de garantizar que la información sobre la titularidad real de las sociedades y otras entidades jurídicas constituidas en su territorio estuviera en todos los casos a disposición de cualquier miembro del público en general (Directiva (UE) 2018/843, por la que se modificó la Directiva (UE) 2015/849, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo).

El interés público de esta obligación es clarísimo: atender la necesidad de incrementar la transparencia global del entorno económico y financiero de la Unión Europea. La prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo no puede ser eficaz si la opacidad del sistema permite a los delincuentes refugiar sus finanzas a través de estructuras opacas. Es evidente que el incremento de la transparencia es un potente factor disuasorio.

A pesar de estas poderosas razones de interés público, el TJUE ha considerado que la exposición pública de la identidad de los titulares reales de las empresas y sociedades constituye una injerencia en el derecho fundamental a la protección de la intimidad y los datos personales. Puede leerse un análisis más extenso en este comentario anterior (pinchar aquí).

Esta Sentencia, en mi opinión, constituye un enorme retroceso en la lucha contra la corrupción, el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Y ello, a pesar de que la corrupción sigue siendo un motivo de grave preocupación para los ciudadanos de la UE. Según el Eurobarómetro de 2022 sobre la corrupción (pinchar aquí), el 68 % de ellos cree que la corrupción es generalizada en su país.

La transparencia en la Unión Europea es fuertemente proclamada en las normas comunitarias y nacionales, y en las declaraciones y discursos oficiales de los altos cargos europeos y nacionales. Sin embargo, es débilmente aplicada en la realidad cotidiana.

Los ciudadanos y los periodistas se enfrentan a una verdadera carrera de obstáculos para acceder a la información pública que tienen las instituciones nacionales y europeas. Esto no es de recibo en unas instituciones que presumen de ser democráticas y que deben facilitar la participación real de la ciudadanía en sus políticas, normativas y decisiones, facilitando, y no obstaculizando, el acceso a la información pública.

El escándalo de corrupción que salpica al Parlamento Europeo debe servir para impulsar, de verdad, medidas reales y efectivas que incrementen la transparencia de todas las instituciones públicas de la Unión Europea, tanto las comunitarias, como las nacionales de los Estados miembros. Los ciudadanos europeos lo están pidiendo a gritos. Una gran mayoría considera que la corrupción es generalizada en su país. ¿Qué más hace falta?

El futuro de la Unión Europea será transparente, o no será. La desafección y la desconfianza ciudadana hacia las instituciones públicas, tanto comunitarias, como nacionales, seguirá aumentando. Y ya se sabe que si confianza no hay respeto, y sin respeto a las instituciones, no hay democracia. Ojalá la Unión Europea despierte de una vez y reaccione con determinación, llegando hasta el final en el llamado «Qatargate» y adoptando una verdadera cruzada contra la corrupción y a favor de la transparencia de las instituciones públicas y de las actividades de interés público.

El uso de las tarjetas bancarias de las entidades públicas

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La ciudadanía tiene derecho a saber la identidad de las personas que utilizan las tarjetas bancarias de las entidades públicas, así como un extracto de los gastos realizados con ellas. Así lo ha declarado la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (GAIP), en su Resolución nº 1086, de 10/12/2021.

Es evidente que la información solicitada es información pública, ya que se encuentra en posesión de una empresa cuyo capital es 100% público y ha sido obtenida en el ejercicio de sus funciones.

El uso de las tarjetas bancarias hace referencia a los llamados «pagos a justificar» y consisten en que las entidades públicas permiten atender con ellas pagos frecuentes o reiterados y de escasa cuantía, que no pueden ser satisfechos mediante el trámite normal con la previa aportación de la documentación justificativa con anterioridad a la autorización, reconocimiento, disposición y orden de pago (artículo 190 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales).

Pues bien, los hechos resueltos por la GAIP son los siguientes. Una persona solicitó a una empresa pública que detallara la identidad de las personas autorizadas para utilizar las tarjetas bancarias de la misma y los movimientos bancarios realizados. La empresa se negó a facilitar dicha información amparándose en la Ley Orgánica 3/2018 de protección de datos personales.

Sin embargo, tanto la Agencia de Protección de Datos de Cataluña (APDCAT), como la GAIP, consideraron que la negativa no estaba fundamentada. Una vez realizado el trámite de audiencia a las personas afectadas, la mayoría de ellas se negaron a que se facilitara dichos datos al solicitante de la información, sin alegar ningún perjuicio o daño personal.

La APDCAT consideró que el solicitante podía acceder a la información relativa al número global de las personas titulares o autorizadas para utilizar las tarjetas bancarias vinculadas a la empresa pública, así como el cargo que ocupan en la misma. También entendió que se podía facilitar una copia de los extractos bancarios realizados, con la indicación de algunas cifras de la tarjeta que permitan identificarla y una descripción de los conceptos de gasto que permitan categorizarlos (transporte, restauración, etc.) y contextualizarlos (fecha y entidad emisora del cargo), evitando facilitar otra información que pudiera permitir conocer aspectos vinculados de manera más intensa a la vida privada, como hábitos, pautas de conducta, etc.

La APDCAT entendió excesivo facilitar también el nombre y apellidos de las personas autorizadas, ya que ello podría permitir conocer aspectos de su vida privada, por ejemplo, no solo saber el gasto que realiza en restaurantes, sino también dónde suele comer o qué medio de transporte utiliza de forma habitual, lo que puede comprometer, incluso, su seguridad personal.

Es cierto que facilitar el cargo o puesto de trabajo, puede permitir una sencilla identificación de la identidad de la persona titular de la tarjeta, pero esta posibilidad es menos invasiva que facilitar directamente el nombre y apellidos.

Por el contrario, y en mi opinión, con mejor criterio, la GAIP considera que el solicitante de la información tiene también derecho a saber el nombre y apellidos de las personas que están utilizando dichas tarjetas bancarias por las siguientes razones:

a) Las personas afectadas no han acreditado ningún perjuicio que les pudiera causar la revelación de la información solicitada.

b) Se trata de una información importante para poder saber quién puede utilizar una tarjeta bancaria como un procedimiento rápido de gasto público, al margen del necesario control preventivo por parte de la intervención. Conocer quién efectúa dicho gasto y en qué conceptos es una información básica para permitir un control social sobre la utilización del dinero público que es del conjunto de la ciudadanía.

c) Las personas que utilizan estas tarjetas bancarias disfrutan de una amplia discrecionalidad para decidir qué, cómo, cuándo y con quien efectúan ese gasto público, y esa decisión no la toman respecto a su patrimonio personal, sino respecto al dinero público que manejan en su condición de empleados de una empresa pública. No se trata de fiscalizar su vida privada, sino el gasto público que realizan.

En mi opinión, las personas que libremente aceptan utilizar las tarjetas bancarias de una entidad pública no pueden posteriormente impedir el acceso a la información generada con el uso de las mismas excusándose en que ello afecta a su vida privada. No se trata de controlar el uso de su dinero, que a nadie le importa, sino de fiscalizar la utilización de los fondos públicos que pertenecen al conjunto de la ciudadanía que paga los impuestos.

Los mensajes de WhatsApp efectuados desde un teléfono corporativo pueden contener información pública

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La idea central que se plantea en este comentario es que el carácter de información pública o no de un documento o de una comunicación no viene dado por el formato del soporte material (carta, informe, mensaje de correo electrónico, mensaje de WhatsApp o de cualquier otro servicio de mensajería electrónica), sino por el hecho de que se encuentre en poder de la Administración y que haya sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones.

El caso que se analiza es el siguiente. Una persona había solicitado al Ayuntamiento el acceso a los correos electrónicos y mensajes de Whatsapp y otro tipo de servicios de mensajería telefónica, entre el 1 de enero del 2018 y el 26 de septiembre del mismo año en relación con la venta de entradas y el reparto de invitaciones de los Juegos Mediterráneos de varios trabajadores y responsables técnicos y políticos desde sus cuentas corporativas y/o teléfonos móviles corporativos (es decir, los no personales).

La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (GAIP), en su Resolución 534, de fecha 10 de junio de 2021, estima parcialmente la reclamación y obliga al Ayuntamiento a permitir el acceso a los correos electrónicos y mensajes de WhatsApp efectuados desde los teléfonos corporativos asignados a los diez trabajadores y responsables técnicos y políticos identificados en la solicitud de información, sin perjuicio de denegar el acceso a los datos personales especialmente protegidos o relativos a colectivos vulnerables, a los de las personas compradoras de entradas que pueda estar a la información solicitada y a los datos personales excesivos que pueda contener la información en cuestión, que en estos casos se debería entregar habiéndolos suprimido previamente.

Hay varias cuestiones interesantes que se plantean en este caso real, que merecen ser analizadas por separado:

-¿Puede la Administración acceder directamente al correo electrónico y a los mensajes de WhatsApp?

No debe. Es cierto que el titular de las cuentas de correo electrónico y de telefonía es una institución pública y que las mismas no deben ser utilizadas para fines particulares o privados. No obstante, no se puede evitar que los usuarios de dichas cuentas los hayan podido emplear para sus comunicaciones privadas, las cuales, por definición, no constituye información pública.

Con la finalidad de no vulnerar el derecho a la privacidad y al secreto de sus comunicaciones, la Administración debe requerir a las personas usuarias de dichas cuentas una copia de los correos o mensajes electrónicos relacionados con la solicitud de información pública presentada. No puede acceder directamente al contenido de las cuentas del correo electrónico y de telefonía corporativo sin el conocimiento de las personas afectadas.

Es importante destacar, a estos efectos, que la solicitud no pide información que afecte a la intimidad de nadie, sino información sobre el ejercicio de una actividad indiscutiblemente pública, como es la venta o el regalo de entradas a los Juegos del Mediterráneo organizados por el Ayuntamiento.

-¿La información sobre las invitaciones es información pública?

Sí. Las invitaciones son equiparables a las ayudas y subvenciones, cuya cuantía y personas beneficiarias, además, deben publicarse en el portal de transparencia, de manera que, al tratarse de un gasto sufragado con dinero público, se debe dar acceso a los nombres y apellidos de las personas que han recibido dichas invitaciones. excepto las otorgadas por motivos de vulnerabilidad social.

Desde el punto de vista de las personas beneficiadas con invitaciones o entradas con coste cero (entradas regaladas), y con respecto a sus expectativas de privacidad, estas personas deberían prever la posibilidad que la Administración organizadora del acontecimiento, tenga que facilitar información no sólo sobre el valor de las entradas cedidas gratuitamente sino también sobre quién ha resultado beneficiado en detrimento del resto de personas que las ha tenido que comprar, dado que eso puede ser relevante para comprobar los criterios de distribución de entradas utilizados por la organización.

-¿La información sobre las personas que han comprado las entradas debe ser facilitada?

No, no es necesaria para satisfacer la finalidad de la solicitud. La persona solicitante hacía referencia a que se regaló más del doble de entradas de las que se vendieron. El interés no se centra en conocer o identificar a las concretas personas que compraron las entradas.

Además, las entradas a los Juegos Mediterráneos no eran nominativas, de forma que, facilitar información de personas físicas compradoras con datos identificativos (o que permitan identificarlas) que puedan contener los mensajes o correos reclamados, podría suponer dar información de personas que finalmente no asistieron al acontecimiento en cuestión.

En el caso de la venta de entradas, no hay ninguna donación con cargo a recursos públicos, más bien todo lo contrario: un ingreso, y el dato de la persona compradora es poco significativo, ya que las entradas se han ofrecido al público en
general.

En consecuencia, la información sobre compra de entradas que pueda estar contenida en los correos y mensajes electrónicos solicitados se debe entregar previa anonimización de los datos personales que puedan contener.

-¿Qué sucede respecto a la información sobre empleados o cargos públicos que pueda constar en la documentación solicitada?

La Ley de Transparencia permite la comunicación de los datos meramente identificativos (nombre, apellidos y cargo), de estas personas, tanto si son las personas que el reclamante identifica como emisoras de los mensajes, como, si procede, las que sean destinatarias. Se trata de datos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano.

-¿Cómo se determina que esos correos o mensajes están en poder de la Administración?

En el improbable caso de que los correos y mensajes electrónicos solicitados hayan sido archivados (impresos o digitalmente), no hay ningún problema, ya que constarán en los archivos públicos.

Si no es así, habría que comprobar si las cuentas de correo electrónico y de WhatsApp o de otros sistemas de mensajería telefónica corporativas siguen estando operativas, conservan la información solicitada y la Administración pública cuenta con el poder jurídico necesario para requerirla.

Si las cuentas no están operativas o los empleados y responsables técnicos y políticos ya no trabajan en la Administración o han dejado de tener asignado la cuenta de correo electrónico o de telefónica corporativa no sería posible facilitar la información solicitada al no estar en poder de la Administración.

De ahí se deriva la importancia de llevar a cabo una buena gestión documental de los correos electrónicos y los mensajes de telefonía corporativos, con la finalidad de vitar que se elimine o desaparezca la información pública contenida en los mismos.

En cualquier caso, y para terminar, debe quedar claro que la condición de correo o sistema de mensajería electrónicos corporativos es compatible con la de información pública.

Los datos genéricos sobre la salud no están protegidos: el caso de los afectados por la talidomida

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Vamos a analizar a continuación el siguiente caso real, en el que se pretendía acceder a unos datos genéricos sobre la salud de las personas afectadas por la Talidomida.

Una persona solicita al Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social la siguiente información pública:

«Solicito conocer el nombre de los miembros de la comisión institucional y del comité científico-técnico de la talidomida, y la fecha en la que fueron nombrados. Asimismo, solicito conocer el número de solicitudes de reconocimiento recibidas, número de expedientes finalizados con indicación del hospital o el experto que los ha realizado y el sentido de esos expedientes (si se concede el reconocimiento por determinarse el diagnóstico positivo en talidomida). Solicito también copia de las actas de las reuniones celebradas por la comisión y/o por el comité (…)».

El Ministerio le contesta facilitando únicamente la identidad de los integrantes de la comisión institucional y el comité científico-técnico y la fecha del nombramiento, indicando lo siguiente respecto al resto de la información solicitada:

«(…) una vez emitidos los informes provisionales por las Unidades de Diagnóstico de las CCAA, los expedientes están siendo evaluados por pares por parte del Comité Científico Técnico. Las posibles discrepancias serán revisadas por todos los miembros de las Unidades de las CCAA (…) cuando el Comité Científico Técnico complete todas las evaluaciones, éstas serán trasladadas a las Unidades Técnicas de las CCAA para que informen a las personas que han participado en el procedimiento. Hasta la fecha se han recibido 573 solicitudes de reconocimiento (…) Respecto a la solicitud de información de las reuniones de la comisión y los comités: El Comité Científico técnico desde su primera reunión celebrada el 11 de diciembre de 2017, se ha reunido un total de 7 ocasiones [1 en 2017, 3 en 2018 y 3 en 2019]. Durante las reuniones se ha manejado en todo momento información relativa a datos de salud, lo que obliga al mantenimiento de la confidencialidad (…)».

Por lo que si dirá más adelante, nótese que el Ministerio en ningún momento aplicó la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIPBG), consistente en ser información que está en curso de elaboración.

No satisfecho con esta respuesta, la persona presenta una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), alegando lo siguiente:

«Parte de la información solicitada a Sanidad ha sido contestada, pero otra no, y ni siquiera se da una explicación de los motivos por los que se deniega. Solicité número de solicitudes de reconocimiento, hospital o experto que ha realizado los informes y el sentido de las resoluciones, es decir, cuáles han sido de reconocimiento de trastornos provocados por la talidomida y cuáles no. Sanidad no facilita el nombre del hospital o del experto, sino únicamente la comunidad autónoma. Pero la omisión más relevante es que Sanidad facilita una serie de datos de informes provisionales, pero no precisa si son positivos o negativos. Solicito que el CTBG inste a Sanidad a dar estos datos, así como a facilitar la copia de las actas de las reuniones de ambos organismos, anonimizadas en caso de que aparezcan datos personales. Considero que la afirmación de que “se ha manejado en todo momento información relativa a datos de salud, lo que obliga al mantenimiento de la confidencialidad “ no es correcta y no justifica la negativa. Los datos de salud genéricos no están protegidos, y si hubiera datos personales, se pueden anonimizar y entregar una versión editada o censurada de los documentos».

El CTBG dicta Resolución con fecha 16/9/2019 (441/2019), desestimando la reclamación con el siguiente razonamiento:

«(…) la Administración ha afirmado claramente que el procedimiento de diagnóstico todavía no ha finalizado, por lo que parece difícil que, no habiendo finalizado las actuaciones necesarias para llevar a cabo el diagnóstico y determinar de forma concluyente que se ha dado positivo por Talidomida, se puedan dar los datos que solicita la reclamante que, tal y como hemos mencionado, se refiere a los informes positivos en base a los cuales se ha producido el reconocimiento de afectado por la Talidomida (…) A nuestro juicio, en atención a estas disposiciones y a la naturaleza de los debates y conclusiones del mencionado Comité, entendemos que la totalidad o parte principal de las actas contendrán información sobre casos concretos en los que sería difícil realizar una anonimización- entendiendo por tal no sólo la eliminación del nombre y apellidos del afectado sino cualquier dato que pudiera llevar a su identificación tales como Comunidad Autónoma y/o provincia de residencia, edad, sexo.. –que permitiera proporcionar información que no carezca de sentido y, por otro lado, proteger el derecho de los afectado (…) entendemos que los trabajos encomendados al indicado Comité están destinados a la acreditación de unas circunstancias- afectados por el medicamento Talidomida- que, sin perjuicio del interés general que pueda apreciarse en que los afectados por el consumo de un medicamento autorizado en nuestro país se vean reconocidos y, en su caso, recompensados-, afectan directamente a los interesados que, de forma lógica, conocerán las conclusiones alcanzadas por el Comité respecto de su caso concreto (…)».

Llegados a este punto, planteo las siguientes preguntas:

a) ¿Puede el CTBG aplicar «de facto«, sin mencionarla, una causa de inadmisión que no aplicó la Administración?

Lo pregunto porque el CTBG considera que no puede facilitarse la información sobre el sentido positivo o negativo de los informes provisionales emitidos hasta el momento porque el procedimiento de diagnóstico todavía no ha finalizado. Y la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) de la LTAIPBG se refiere únicamente «a información en curso de elaboración», no a procedimientos en tramitación. Es decir, se puede acceder a informes terminados, aunque el procedimiento todavía no lo esté.

En el caso que nos ocupa, los informes provisionales emitidos hasta el momento no se encuentran en curso de elaboración. Ya están redactados y terminados. Se trata de informes provisionales finalizados emitidos en el seno de un procedimiento no terminado. La LTAIBG no impide el acceso a los informes terminados porque el procedimiento en el que se insertan no haya finalizado.

Hay que destacar que el solicitante no pide el acceso o una copia de dichos informes provisionales, sino solo el dato genérico sobre cuantos de esos informes provisionales son positivos y cuántos negativos. Nada más.

b) ¿Puede el CTBG, sin ver directamente las actas de la comisión y los comités, vaticinar o suponer que «la totalidad o parte principal de las actas contendrán información sobre casos concretos en los que sería difícil realizar una anonimización»? ¿No le corresponde al Ministerio afirmar, en su caso, dicha dificultad?

Hay que tener en cuenta que el Ministerio de Sanidad dijo que «durante las reuniones se ha manejado en todo momento información relativa a datos de salud, lo que obliga al mantenimiento de la confidencialidad», pero en modo alguno concluyó que no se pudiera anonimizar dicha información o que fuera difícil hacerlo.

c) ¿Puede el CTBG sacrificar el interés general en conocer los datos genéricos sobre la salud de las personas afectadas por la talidomida con la excusa de que el interesado ya se enterará en su momento sobre si ha sido reconocido o no como afectado?

El CTBG considera que el interés general en este caso solo está representado por el hecho de que los afectados por el consumo de un medicamento autorizado en nuestro país se vean reconocidos y, en su caso, recompensados.

Sin embargo, en mi opinión, en el caso que estamos comentando, también existe un interés general evidente en conocer los datos o las cifras generales sobre la salud de las personas afectadas por la talidomida, con independencia, y sin entrar a conocer, la situación personal o los datos concretos de cada afectado.

Por ejemplo, podríamos saber cuántos informes -provisionales o definitivos- son positivos y cuántos negativos (las cifras); cómo se desarrolla el procedimiento de diagnóstico, su duración, incidencias, etc.; cómo son las deliberaciones de las personas integrantes de la comisión y los comités, etc.

Si los datos generales -que no personales- del procedimiento de diagnóstico de las personas afectadas por la talidomida no se pueden conocer a pesar de su evidente interés público, el resultado es que estamos ante un proceso opaco, sin transparencia, en el que los datos generales sobre la salud pública permanecen en el más absoluto secreto. No es de recibo.

El artículo 3.f) de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública –texto legal ni siquiera mencionado ni por el Ministerio de Sanidad ni por el CTBG-, obliga a las Administraciones públicas a cumplir el principio de transparencia:

«Las actuaciones de salud pública deberán ser transparentes. La información sobre las mismas deberá ser clara, sencilla y comprensible para el conjunto de los ciudadanos«.

El artículo 11 de la mencionada Ley 33/2011 establece lo siguiente:

«Las Administraciones sanitarias exigirán transparencia e imparcialidad a las organizaciones científicas y profesionales y a las personas expertas con quienes colaboren en las actuaciones de salud pública, incluidas las de formación e investigación (…) a estos efectos, será pública la composición de los comités o grupos que evalúen acciones o realicen recomendaciones de salud pública, los procedimientos de selección, la declaración de intereses de los intervinientes, así como los dictámenes y documentos relevantes (…)». 

No hay que olvidar que los datos genéricos de salud solicitados en el caso que estamos analizando, se refieren a un problema de evidente interés público: las malformaciones corporales que sufrieron las personas afectadas durante el proceso de gestación como consecuencia de la ingestión de talidomida por la madre gestante.

El interés público es tal, que la Disposición Adicional nº 56 de Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, contempla el otorgamiento de una ayuda económica a quienes durante el periodo 1950-1985 sufrieron malformaciones corporales durante el proceso de gestación compatibles con las descritas para la talidomida, cuyo origen no pueda ser explicado por otras embriopatías o alteraciones cromosómicas siempre que la gestación se haya producido en España.

En definitiva, la información y la comunicación en materia de acceso a los datos generales en materia de salud pública -que no personales-, debe ser ágil y transparente. El interés público está más que justificado.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

El nombre y apellidos de los empleados públicos solo puede ser restringido en casos excepcionales

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Un ciudadano se dirige a un Ayuntamiento de Cataluña solicitando un listado completo de todo el  personal funcionario y laboral, con nombre, apellidos y categoría profesional o grupo, incluyendo también a los agentes de la Policía Local.

El Ayuntamiento resuelve la solicitud denegando el acceso a la información pública porque considera que el nombre y los apellidos es un dato personal protegido.

No conforme con esta respuesta municipal, el solicitante presenta una reclamación ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso de Cataluña (GAIP), quien, mediante Resolución 263/2019, de 9 de mayo, estima parcialmente la misma, aunque impone una serie de limitaciones.

El nombre y apellidos de las personas que trabajan en una institución pública es un dato personal y, por tanto, el acceso al mismo por parte de terceras personas necesita, bien el consentimiento expreso del titular del dato personal, bien una norma con rango de Ley que legitime o autorice dicha cesión.

Pues bien, en el caso que se analiza hoy, esa norma con rango de Ley está constituida por el artículo 15.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIPBG) y el artículo 24.1 de la Ley de Transparencia de Cataluña:

«Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano». 

El nombre y apellidos del personal al servicio de una entidad pública son datos personales identificativos que están sometidos al régimen general de acceso y, por tanto, en principio y como regla general, la normativa de protección de datos personales no impide que pueda accederse a ella en ejercicio del derecho de acceso a la información pública, sino que su tratamiento y cesión a las personas que ejercen tal derecho queda legitimado por la LTAIPBG, sin que sea necesario el consentimiento de la persona afectada.

No obstante, y como pueden existir casos excepcionales en los que deba prevalecer la protección de los datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos, hay que dar previa audiencia al personal para permitir que las personas afectadas puedan oponerse al acceso en atención a circunstancias personales y extraordinarias, por ejemplo, en casos en que deba evitarse la divulgación de su identidad y lugar de trabajo atendiendo a la especial vulnerabilidad de la persona, si es víctima de violencia machista, o si su vida o su integridad están amenazadas, entre otros.

Sólo en estos casos excepcionales, alegados y justificados por la persona afectada y ponderados por la Administración, el acceso a los datos identificativos del personal público puede ser restringido o limitado.

Si la persona afectada no formula alegaciones o se opone, pero no acredita o demuestra estas circunstancias excepcionales, la entidad pública está obligada a facilitar el listado de todo el personal con nombres y apellidos.

En el caso que comentamos, la Agencia Catalana de Protección de Datos emitió un informe en este sentido:

«Desde el punto de vista de los trabajadores/as municipales es obvio que la vinculación de cada persona al puesto de trabajo que ocupa (con el detalle del grupo o categoría profesional), facilita información ocupacional de esta persona de la que se puede inferir información sobre su titulación, la retribución bruta aproximada, la localidad donde trabaja, etc.) y su divulgación puede afectar la privacidad de estas personas. En cualquier caso, se trata de personas que ocupan puestos de trabajo públicos, y, por lo tanto, dentro de sus expectativas de privacidad deben contar con la posibilidad de que cualquier ciudadano pueda identificarlos como tales« –la negrita y el subrayado es mío–.

Por último, a las anteriores circunstancias excepciones habría que añadir la particularidad del personal integrante de la policía local, puesto que la normativa sectorial de aplicación a los cuerpos de seguridad -artículo 25 ter de la Ley 4/2003, de 7 de abril, de ordenación del sistema de seguridad pública de Cataluña-, prevé que los policías locales se identifiquen con una tarjeta de identidad profesional (TIP) en sustitución del nombre y apellidos, y ello, por razones de seguridad.

Y todo lo anteriormente expuesto se entiende sin perjuicio, y con independencia, del derecho que tienen los interesados en un procedimiento administrativo de identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos (artículo 53.1. b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

En conclusión, la especial relación de sujeción que existe entre una entidad pública y su personal provoca que la legislación de transparencia permita con carácter general el acceso a los datos meramente identificativos como el nombre y los apellidos, salvo circunstancias excepcionales y acreditadas en las que se encuentre en concreto alguna persona que desaconseje dicha publicidad (por ejemplo, objeto de malos tratos o amenazas), y en el caso de los agentes de las fuerzas y cuerpos del Estado, cuya identificación a través del nombre y apellidos es sustituida por una tarjeta de identidad profesional por razones de seguridad.

Los sexenios de investigación del profesorado universitario no son datos personales protegidos

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El caso real que se analiza hoy es el siguiente. Una persona solicita a la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA), la siguiente información pública: los profesores de universidades españolas que tienen reconocidos tramos de investigación (sexenios) correspondientes a las áreas de conocimiento de “Periodismo” “Documentación” y “Comunicación Audiovisual, Publicidad y Relaciones Públicas”, con especificación, entre otros, de los siguientes datos: nombre y apellidos del profesor; área de conocimiento; categoría académica en el momento de la concesión; fecha de concesión del último de ellos, etc.

La ANECA contestó al solicitante que la información afectaba a aproximadamente mil profesores universitarios y que la protección de datos personales no solamente abarca los datos de identificación directa de las personas físicas (nombre, apellidos, DNI,…), sino todos aquellos otros que puedan arrojar un perfil personal, académico o profesional de los titulares de los datos, y la información sobre los sexenios de un profesor es un elemento esencial de su currículum.

Además, la ANECA se apoyaba en un argumento adicional para denegar la información. El artículo 19.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIPBG), obliga a dar previa audiencia a los más de 1000 profesores universitarios afectados, lo que es muy difícil para la ANECA.

Sin embargo, el solicitante no se conformó con esta respuesta y presentó una Reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), quien, en su Resolución 334, de fecha 13 de agosto de 2019, le da la razón y obliga a la ANECA a entregar la información solicitada, de conformidad con la doctrina sentada en la anterior Resolución 31/2018.

El solicitante justificaba el acceso a dicha información porque la publicidad de los tramos de investigación del profesorado universitarios es un asunto de interés público ya que afecta a fondos públicos por su repercusión retributiva, porque supone una evaluación de una actividad pública con transcendencia social: la docencia universitaria; y porque su conocimiento en el ámbito universitario es importante para el desarrollo de su actividad docente, investigadora y de gestión.

Apoyaba su solicitud en lo dispuesto en la Disposición Adicional Vigésima Primera de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, para sustentar su pretensión, y en concreto su apartado 4º que establece:

”Igualmente no será preciso el consentimiento del personal de las universidades para la publicación de los resultados de los procesos de evaluación de su actividad docente, investigadora y de gestión realizados por la universidad o por las agencias o instituciones públicas de evaluación”.

Los argumentos sostenidos por el CTBG, en resumen, son los siguientes:

  • «(…) entendemos que la previsión recogida en el apartado 4 de la Disposición adicional vigésima primera de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, constituye tanto la habilitación legal para el tratamiento de la información personal derivada del reconocimiento de los sexenios de investigación como la previsión de las cesiones que pueden producirse (…)».
  • «(…) ha de recordarse en primer lugar que el art. 19.3 de la LTAIPBG habla de terceros afectados debidamente identificados, circunstancia que, según reconoce la propia Administración, no se da en este supuesto. Esa falta de identificación y la ausencia de realización del trámite de audiencia hace decaer el deber de realizar dicho trámite por parte del Consejo de Transparencia en la tramitación de la reclamación ex art. 24.3. En efecto, si la propia Administración resalta la dificultad de realizar la audiencia a terceros, principalmente, por la falta de identificación de los afectados, difícilmente puede realizarla este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que, por razones obvias, no dispone de dicha identificación (…)».
  • «(…) no compartimos la apreciación de la Administración respecto de la pretendida falta de relevancia de los datos relativos a sexenios de investigación reconocidos en el desarrollo de las carreras del profesorado universitario. Así, la voluntariedad de su solicitud no exonera el hecho de que la acreditación de sexenios de investigación resulta relevante cuando no determinante para el desarrollo de la carrera profesional en el ámbito universitario. Por lo que, aunque no exista concurrencia competitiva en origen, sí deriva en un supuesto de concurrencia competitiva para el acceso a determinadas plazas en las que se exige este requisitos entre quienes lo ostentan o no (…)». -La negrita y el subrayado son mías-.

En un comentario anterior dedicado a «La transparencia de los procesos de evaluación de la actividad universitaria docente e investigadora«, consideraba que no era conforme a Derecho la postura de la ANECA y del CTBG de impedir el acceso a la información pública de los procesos de evaluación de la actividad universitaria docente e investigadora por considerar que el currículum vitae contiene datos personales y que, por ello, es necesario el consentimiento expreso de la persona cuyos datos son afectados.

Afortunadamente, el CTBG ha avanzado, en esta ocasión, hacia el camino de una mayor transparencia en la interpretación de la Disposición Adicional Vigésima Primera de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, y del artículo 15.3 de la LTAIPBG, considerando que no es necesario el consentimiento de los profesores afectados para conocer los sexenios de investigación que tienen reconocidos por la ANECA.

Coincido totalmente con la importante afirmación que el CTBG efectúa en el último párrafo de su Resolución de 13 de agosto de 2019 y que es muy importante retener:

«(…) conocer en qué medida y con qué alcance se ha reconocido la actividad investigadora de los profesores de Universidades españolas contribuye no sólo a aportar claridad y transparencia a este proceso sino a conocer mejor las cualificaciones académicas y de investigación de los docentes universitarios españoles (…)». –La negrita y el subrayado son míos-.

La ANECA debe cambiar su reiterada actitud de opacidad por una actitud más transparente.

La sociedad española quiere saber si las personas que optan voluntariamente por convertirse en profesores o catedráticos universitarios tienen la calidad suficiente para ello y también la calidad para recibir un mayor salario por los sexenios de investigación reconocidos.

En mi opinión, este interés público es superior al privado en mantener en secreto los datos personales y académicos del profesorado universitario, los cuales, recordemos, no son datos que pertenezcan al grupo de los especialmente protegidos. De lo contrario, el control y la rendición de cuentas resultan sencillamente imposibles para luchar contra la endogamia universitaria y la arbitrariedad de las evaluaciones. Ahí es nada.

La información es pública con independencia de su integración o no en un expediente administrativo

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Es bastante habitual la respuesta que algunas entidades públicas emiten para impedir el acceso a la información pública solicitada: «no pertenece ni forma parte de un expediente administrativo».

Este requisito no existe. Ni la Ley estatal 19/2013 (artículo 13) ni las leyes autonómicas de transparencia, cuando definen qué debe entenderse por «información pública», de ningún modo se exige que dicha información forme parte de un determinado expediente administrativo:

«Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

Esta cuestión se ha planteado en el caso resuelto por la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso de Cataluña con fecha 12/12/2018 (Resolución 377/2018),  (en adelante, GAIP), cuyos hechos fueron los siguientes:

«(…) la persona reclamante presenta la siguiente solicitud, mediante correo electrónico, al Gerente, la Secretaria y a otras personas que trabajen al Consejo Comarcal del Segrià: “el miércoles 30 de marzo, la … coordinadora de servicios sociales me informó verbalmente de un email que recibió por parte de la señora …, Jefe del Departamento de Vivienda de Lleida … Dado que en este email se me acusa de negar atención y gestiones a la usuaria señora xxx, pido, como parte interesada y afectada directamente por estas afirmaciones, que se me facilite copia de dicha documentación y se me informe de las acciones que se tomarán desde el Consejo Comarcal del Segrià respeto estas acusaciones infundadas y totalmente falsas (…) la GAIP recibe el informe del Consejo Comarcal del Segrià, que indica que el documento solicitado formaría parte de una cadena de correos electrónicos que responden a conversaciones privadas entre la Jefa del Servicio de Vivienda de Lleida, la Coordinadora de Servicios Sociales del Consejo Comarcal y otros profesionales. Indica también que el correo electrónico solicitado no forma parte de ningún expediente administrativo (…)». 

La Resolución de la GAIP es contundente en el sentido de afirmar que de ninguna manera estamos ante conversaciones privadas mantenidas por email:

«(…) el correo electrónico solicitado contiene un mensaje de un cargo público (la jefa del Servicio de Vivienda de Lleida), dirigido a otro cargo público (la coordinadora de Servicios Sociales del Consejo Comarcal), que informa de la queja presentada por una persona determinada contra la persona reclamante, que es funcionaria del Consejo comarcal, pide aclaración sobre este tema y un informe de servicios sociales. Se mire como se mire, no hay nada de nada de conversación privada en el correo electrónico en cuestión: ni lo es el medio (el correo electrónico corporativo), ni las interlocutoras (que lo son en ejercicio de sus funciones públicas), ni el contenido (que afecta una funcionaria del Consejo Comarcal) (….)».

Y respecto a que el email solicitado no forma parte de un expediente administrativo, razona lo siguiente:

«(…) el hecho de no formar parte de un expediente no comporta que aquello solicitado no sea información pública. El artículo 2.b (de la Ley catalana 19/2014 de transparencia)  no condiciona el concepto de información pública al hecho de formar parte de un expediente. De hecho, buena parte de información pública no forma parte de expedientes determinados y no por eso deja de ser susceptible de ser objeto del derecho de acceso a la información (…)».

La GAIP resuelve estimar la reclamación y permitir el acceso al correo electrónico solicitado, del cual únicamente habría que suprimir los nombres de las personas destinatarias de copia del correo electrónico, dejando los datos personales de la funcionaria remitente del correo porque se trata de un dato meramente identificativo relacionado con la organización o la actividad de la Administración, a la que, según el artículo 24.1 de la Ley catalana 19/2014, de transparencia, y 15.2 de la Ley estatal 19/2013, se tiene que dar acceso.

En esta Resolución de la GAIP no se analiza el contenido del artículo 70.4 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, el cual es, a mi juicio, además de inconstitucional –como expliqué en un comentario anterior-, el origen de la confusión existente en torno a si la información pública debe estar integrada o no en un expediente administrativo para poder acceder a la misma:

«No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento».

Si toda esta información no forma parte del expediente administrativo, ¿cuáles son los efectos jurídicos que se derivan de ello?. ¿Se puede acceder a la misma por el interesado o por una persona que no tenga la condición de interesado?.

Si el artículo 53.1., apartados a) y e), de la Ley 39/2015 reconoce a los interesados el derecho a conocer el estado de tramitación del procedimiento y a formular alegaciones, lógicamente, previo acceso a los documentos que integran el expediente administrativo    -ya que, de lo contrario, es imposible-, ¿quiere ello decir que los interesados solo pueden tener acceso, en puridad, a los documentos que forman parte del expediente?.

Y si ello fuera así, ¿las personas que no son interesadas sería de mejor condición que el propio interesado y sí que podría acceder a dichos documentos en virtud del derecho reconocido en el artículo 13.d) de la Ley 39/2015?:

«d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico».

En mi opinión, la información pública es pública y nunca pierde esta naturaleza por el mero hecho de estar integrada o no en un expediente administrativo, y ello, por las siguientes razones:

1.- Si entendemos que la información pública que no forma parte de un expediente administrativo no puede conocerse, se podrían vulnerar los siguientes derechos:

a) El derecho constitucional de defensa de los interesados en los procedimientos administrativos.

b) El posterior control de la Administración por parte de los Tribunales de Justicia.

c) La exigencia de responsabilidad a las autoridades y funcionarios públicos.

d) El derecho de acceso a la información pública por parte de los ciudadanos.

2.- Las leyes de transparencia reconocen el derecho de acceso a la información pública, con independencia de que la misma forme parte o no de un concreto expediente administrativo.

Sostener lo contrario sería mantener una interpretación muy restrictiva del derecho de acceso a la información pública que lo limitaría más allá de lo razonable, ocultando ingentes cantidades de información que reúnen las características legales para que cualquier persona, interesada o no en un concreto procedimiento administrativo, pueda  acceder a la misma: tratarse de contenidos o documentos que obran en poder de las entidades sujetas a las leyes de transparencia y que han sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Ni más, pero tampoco menos.

Lo de exigir que la información esté integrada en un expediente administrativo viene de perlas para quitarse de encima muchas solicitudes, pero se trata de un requisito que carece de cobertura legal en las leyes de transparencia y que vacía de contenido el derecho de acceso a la información pública.