El derecho a obtener una copia de los informes policiales

El caso real que nos sirve hoy para analizar el derecho de acceso a los informes elaborados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (Guardia Civil, Policía Nacional y Policía Local) ha sido recientemente resuelto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) con fecha 26/11/2019.

Una persona solicitó al Ministerio del Interior una copia del informe elaborado por la Policía Nacional sobre los incidentes ocurridos en Madrid entre manifestantes y dirigentes del partido político Ciudadanos durante la manifestación del Orgullo LGTBI (“fiesta del orgullo gay”).

El Ministerio del Interior denegó el informe aplicando, por un lado, el límite consistente en la seguridad pública (art. 14.1.d) de la Ley 19/2013, de transparencia (LTAIPBG) y, por otra parte, la causa de inadmisión consistente en que se trata de un “informe auxiliar o de apoyo” (art. 18.1.b LTAIPBG).

Respecto al límite de seguridad pública, el Ministerio del Interior daba estas explicaciones:

“En este tipo de informes se contienen datos y análisis que afectan, entre otras cuestiones, a las medidas necesarias para garantizar la seguridad ciudadana, para prevenir las actuaciones terroristas que pudieran producirse en una concentración de una gran cantidad de ciudadanos y para evitar actividad de delincuentes en general. Por ello, resulta evidente que este tipo de análisis y actuaciones afectan a la seguridad y no pueden difundirse”.

En cuanto a la naturaleza de que se trata de un “informe auxiliar o de apoyo”, el Ministerio afirmaba que se trata de un “informe de carácter interno, encuadrado dentro de las comunicaciones internas que hacen los funcionarios de las distintas unidades policiales referentes al desarrollo de los servicios que les han sido encomendados”.  

Ante esta respuesta, el solicitante decide presentar una reclamación ante el CTBG afirmando que “carece de sentido denegar el acceso a dicha información pública a un ciudadano que lo solicita por la vía adecuada alegando motivos de seguridad ciudadana o que se trata de información auxiliar, mientras fuentes policiales con acceso al documento lo filtran al diario de mayor tirada nacional (El País) por cauces extraoficiales”. 

El CTBG, en la mencionada Resolución de fecha 26/11/2019, hace referencia a las 2 resoluciones anteriores R/0564/2019 y R/0573/2019, en las que ya analizó la información solicitada, y a otras anteriores sobre acceso a informes policiales (las número 15, 167, 308 y 361, del año 2019), estimando la reclamación con estos argumentos principales:

“(…) el Ministerio del Interior considera que el límite que sería de aplicación es la seguridad pública (art. 14.1 d)). Dicho razonamiento adolece a nuestro juicio de falta de concreción en cuanto al daño que pudiera producirse con el acceso teniendo en cuenta que se trata de un informe sobre un hecho acaecido- lo que implica una objetividad en la exposición de los hechos producidos- y que ya ha transcurrido un considerable plazo de tiempo desde el suceso (…) a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no se aprecia la existencia de la causa de inadmisión invocada (…) El hecho de que el objeto del informe sean unos incidentes- que fueron hechos públicos por los medios de comunicación- supone a nuestro juicio que las conclusiones alcanzadas en el mismo sea relevantes para el proceso de toma de decisiones y, más en concreto, la adopción de medidas que impidan que situaciones similares puedan producirse en el futuro (…)”.  

En efecto, tanto los límites legales al derecho de acceso a la información pública, como las causas de indmisión, deben ser interpretados de forma estricta o restrictiva. Es decir, que su aplicación no puede hacerse de forma genérica e indeterminada, hay que exponer las concretas razones que existen y legitiman su aplicación a unos hechos concretos.

En el caso que hoy analizamos, el Ministerio del Interior aplica el límite de seguridad pública sin explicar los motivos ni las particulares circunstancias existentes que demuestran que el acceso al contenido del informe redactado por la Policía Nacional supone un perjuicio, no hipotético, sino real, para la seguridad pública.

Conviene tener presente que ninguna ley atribuye a los informes policiales, con carácter general, la naturaleza de información reservada o confidencial. Cuestión distinta es que, en casos concretos, determinados informes policiales puedan ser declarados secretos o o reservados, al amparo de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales, o formen parte de un sumario que haya sido secreto hasta que se levante el mismo por la correspondiente autoridad judicial.

También es importante destacar que los informes policiales tampoco contienen, con carácter general, información cuya pública revelación pueda suponer un perjuicio para la seguridad pública. En algunos casos sí, pero no en todos los casos.

Por ello, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado deberán explicar muy bien en sus resoluciones cuáles son los motivos y las razones concretas del caso que impiden acceder al contenido de los informes policiales cuando ello suponga un perjuicio real para la seguridad pública. No es suficiente responder, sin más motivación, que dicho límite lo impide con carácter general.

Es relevante advertir que el límite de seguridad pública no es ilimitado, absoluto, sino, todo lo contrario, tiene un límite objetivo y otro temporal:

a) Límite objetivo: en la mayoría de los casos, no toda la información contenida en los informes policiales puede perjudicar a la seguridad pública, por lo que será suficiente con eliminar o suprimir la parte o párrafos del informe en la que se haga referencia a cuestiones cuyo público conocimiento perjudique la eficacia de la actuación policial o la seguridad personal de los agentes.

b) Límite temporal: en otros casos, el perjuicio a la seguridad pública no será eterno o indefinido, sino que, como mucho, se producirá durante un determinado periodo de tiempo, transcurrido el cual, el acceso al contenido del informe policial debería ser posible.

Respecto a la posible aplicación a los informes policiales de otros límites al derecho de acceso, habría que distinguir entre los siguientes:

  • La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios (art. 14.1.e) LTAIPBG): se trata de un límite temporal que podría resultar de aplicación mientras dura la prevención, investigación y sanción. Ahora bien, una vez finalizada cualquiera de estas fases, ya no sería de aplicación este límite.
  • La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva (art. 14.1.f) LTAIPBG): este límite se aplicaría a los informes policiales que se elaboren en el proceso judicial o como consecuencia del mismo. No se podría aplicar para denegar el acceso a los informes policiales ya elaborados o existentes con anterioridad al inicio de las actuaciones judiciales.
  • Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control (art. 14.1.g) LTAIPBG): esta limitación también es temporal, solo se podría aplicar durante el tiempo que se realicen esas funciones, no con carácter indefinido. Una vez se hayan finalizado o debido finalizar dichas funciones, se debe permitir el acceso al informe policial en cuestión.
  • El secreto profesional (art. 14.1.j) LTAIPBG): si en el contenido del informe policial, alguna parte o párrafo concreto del mismo, contuviera alguna información que pudiera estar amparada por el secreto profesional del agente de la autoridad autor del informe, se debería suprimir, indicándolo al solicitante y permitiéndole el acceso al informe policial.
  • La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión (art. 14.1.k) LTAIPBG): como ya hemos dicho, los informes policiales no son calificados con carácter general por ninguna ley como “confidenciales o reservados”, por lo que, eliminada la concreta información que pudiera ser confidencial, el resto del contenido del informe policial debe facilitarse. Asimismo, una vez finalizado o debido finalizar el proceso de toma de decisión, que no puede ser eterno, se debe acceder al contenido del informe policial.

Por otra parte, en cuanto a la causa de inadmisión alegada por el Ministerio del Interior consistente en que el informe policial es un “informe interno”, que tiene naturaleza de información “auxiliar o de apoyo”, ya tenemos bastantes sentencias judiciales que declaran con rotundidad que esta causa de inadmisión no se puede aplicar cuando se trata de informes.

Aunque dichos informes no hayan sido utilizados o acogidos en una posterior decisión o resolución administrativa, no formen parte de ningún expediente concreto o no hayan dado lugar a ninguna actuación posterior, sirven para controlar si el funcionamiento de la Administración pública ha sido legal o ilegal, es decir, cumple con los objetivos de la LTAIPBG:

“Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”.

Por último, el informe policial puede contener datos referidos a personas físicas, cuya cesión a terceros precisa del consentimiento previo de las personas afectadas o de una norma con rango de Ley que autorice dicha cesión o tratamiento.

Si los datos se refieren a la identidad del agente policial autor del informe, no deberá cederse su nombre ni apellidos, siendo suficiente con el número de identificación policial.

Si la anonimización de los datos personales es posible, habrá que eliminarlos y permitir el acceso al informe policial, indicando al solicitante qué parte de la información ha sido omitida.

En conclusión, los ciudadanos tenemos derecho a acceder a los informes policiales, los cuales, con carácter general y en todo caso, no son secretos, reservados, confidenciales ni están afectados siempre por el límite de la seguridad pública o la protección de los datos personales.

 

El secretismo del Banco de España en el ejercicio de la función supervisora

En un sistema democrático todas las instituciones públicas deben rendir cuentas de su gestión. Esto parece indiscutible. Sin embargo, existen varias excepciones legales. Una de ellas es el Banco de España.

La Audiencia Nacional, en su Sentencia de fecha 16/10/2019, acaba de desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por unos accionistas y miembros del Consejo de Administración de la entidad Banco de Madrid, S.A.U., intervenida por el Banco de España.

Estas personas habían solicitado, ante la División de Gobernanza y Transparencia del Banco de España, el acceso a los documentos que forman parte del expediente administrativo que dio origen a la Resolución de 10 de marzo de 2015, de la Comisión Ejecutiva del Banco de España, por la que se acordó la intervención de Banco de Madrid, S.A.U.

Concretamente, la información solicitada fue la siguiente:

“a. Todos los antecedentes, informes, documentos, actas, notas internas y, en particular, cualesquiera actos de trámite o resoluciones elaborados o dictados por el Banco de España o por cualquiera de sus órganos en relación la entidad BANCO DE MADRID, S.A.U. y, en particular, todos los documentos que formen parte del expediente administrativo que condujo a la intervención de dicha entidad el 10 de marzo de 2015.

b. Todas las comunicaciones realizadas entre el Banco de España y cualquiera de sus órganos y la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales y cualquiera de sus órganos, en particular, el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales.

c. Todas las comunicaciones realizadas entre el Banco de España y cualquiera de sus órganos con organismos homólogos y, -en particular, con el Instituto Nacional Andorrano de Finanzas (INAF) o con la Autoridad Financiera Andorrana (AFA), así como con la UIFAND (Unitat Intel-ligéncia Financera Andorra) del Principado de Andorra y con la FINCEN (Financial Crimes Enforcement Network) de Estados Unidos, que constituyan antecedentes de la resolución de intervención de la entidad Banco de Madrid, S.A.U.”

El Banco de España no contestó en plazo a la solicitud de información. Una vez interpuesto el recurso contencioso-administrativo, el Banco de España dictó una resolución desestimatoria que ha sido confirmada por la Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 16/10/2019 con estos 2 argumentos:

a) El artículo 82.1 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, impone la siguiente obligación de secreto:

“Los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Banco de España en virtud del ejercicio de la función supervisora o cuantas otras funciones le encomiendan las leyes se utilizarán por este exclusivamente en el ejercicio de dichas funciones, tendrán carácter reservado y no podrán ser divulgados a ninguna persona o autoridad. La reserva se entenderá levantada desde el momento en que los interesados hagan públicos los hechos a que aquéllas se refieran. Tendrán asimismo carácter reservado los datos, documentos o informaciones relativos a los procedimientos y metodologías empleados por el Banco de España en el ejercicio de las funciones mencionadas, salvo que la reserva sea levantada expresamente por el órgano competente del Banco de España”.

Esta obligación de secreto hay que ponerla en relación con lo dispuesto en el apartado segundo de la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG):  “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”.

La Audiencia Nacional considera que resulta de aplicación la obligación de secreto recogida en la legislación específica de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, la cual se encuentra en estrecha relación con el límite previsto en el artículo 14.1.k) de la LTAIPBG: “La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión”.

b) El artículo 18.1.b) de la LTAIPBG establece que se inadmitirán a trámite las solicitudes “referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”. 

La Audiencia Nacional entiende que la información solicitada por los accionistas y miembros del Consejo de Administración de la entidad intervenida por el Banco de España puede calificarse como información que tiene carácter auxiliar o de apoyo, al tratarse de antecedentes, informes, documentos actas, notas internas, actos de trámite y comunicaciones internas o con otros organismos, afirmando la Sentencia, y esto es importante, “sin que por parte de los recurrentes se haya enervado dicho carácter”.

No estoy de acuerdo. Por un lado, se califica de forma general e indiscriminada como información “auxiliar o de apoyo” toda la información solicitada, sin analizar con detalle su verdadera naturaleza con independencia de la denominación formal de la misma. Los solicitantes, además de las comunicaciones, también interesaban antecedentes, actas, actos de trámite o resoluciones, es decir, información que puede perfectamente no tener la naturaleza de información auxiliar o de apoyo.

Y por otra parte, resulta muy injusta la decisión de la Audiencia Nacional al atribuir a los solicitantes “la carga de enervar” el carácter de información auxiliar o de apoyo. ¿Cómo pueden los solicitantes demostrar que la información solicitada no tiene el carácter de auxiliar o de apoyo si nunca han tenido acceso a la misma?

Resulta que el Banco de España afirma que la información denegada tiene el carácter de “auxiliar o de apoyo” y no permite a los solicitantes acceder a la misma. Y por si ello no fuera suficiente, después llega la Audiencia Nacional y dice que los solicitantes no han desvirtuado dicho carácter, es decir, no han demostrado que la información no es auxiliar o de apoyo. ¿Y cómo lo hubieran tenido que hacer? Es imposible hacerlo si no tienes acceso a la información.

Cuando las instituciones públicas utilizan alguna causa de inadmisión, entre ellas, la relativa a la información auxiliar o de apoyo, la obligación de motivar o explicar su aplicación corresponde a la institución pública, no a los solicitantes de información, ya que no han podido ver dicha información.

Por otro lado, tampoco comparto la aplicación indiscriminada de la obligación de secreto recogida en la Ley de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, puesto que ello provoca, de facto, la imposibilidad de exigir la rendición de cuentas al Banco de España. Sin acceso a la información solicitada es imposible conocer si su actuación ha sido legal o ilegal.

En mi opinión, los datos,  documentos e informaciones tienen carácter reservado. En efecto, pero dicha reserva no es absoluta. El propio artículo 82.1 de la Ley 10/2014 contempla la posibilidad de que dicha reserva sea levantada. El Banco de España debe explicar o motivar por qué no levanta dicha reserva, ya que, de lo contrario, su decisión será arbitraria, incurriendo en la prohibición reconocida en el artículo 9.3 de la Constitución Española.

Asimismo, el límite previsto en el artículo 14.1.k) de la LTAIPBG aplicado por la Audiencia Nacional tiene sentido durante los procesos de toma de decisión, es decir, mientras se tramita el procedimiento finalizado con la resolución de intervención de la entidad bancaria, no cuando la decisión ya está tomada, como sucede en este caso.

Concluyendo, la La Audiencia Nacional considera que “existe una armonización normativa entre la Ley de Transparencia con las demás Leyes que fijan una normativa específica de acceso a la información en el ámbito objetivo de su contenido, de forma que no se produce un desplazamiento normativo, sino una coordinación y respecto por la especificidad del derecho de acceso”.

No puedo compartir dicha opinión. Considero que SÍ se produce un desplazamiento normativo absoluto, en este caso, de la Ley 19/2013 de transparencia, cuya EFICACIA ES NULA en los numerosos sectores de la actividad administrativa en la que existe una regulación específica que indica que los datos son reservados.

A pesar de la Ley 19/2013 de transparencia, se perpetúa el secretismo más absoluto en muchos ámbitos, por ejemplo,  respecto a la ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito; en el ámbito tributario (artículo 95 Ley General Tributaria); mercado de valores (artículo 248 Real Decreto Legislativo 4/2015); garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios (artículo 62 Real Decreto Legislativo 1/2015), etc.

La reserva de los datos generados en estos sectores de la actividad administrativa no puede interpretarse de forma absoluta, sino temporal (la reserva rige solo durante un tiempo determinado, no de forma indefinida) y limitada, es decir, no de forma general e indiscriminada para todo tipo de documentos con independencia de su contenido concreto. De lo contrario, seguirá reinando el secretismo y la inmunidad más absoluta, impropios de un Estado de Derecho.