gestión documental

La opacidad de la Red de Vigilancia en Salud Pública

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Con el fin de coordinar los diferentes sistemas de vigilancia estatal y autonómicos, se creó la Red de Vigilancia en Salud Pública, que incluye entre sus sistemas el de alerta precoz y respuesta rápida. Este sistema tendrá un funcionamiento continuo e ininterrumpido las 24 horas del día para detectar de forma inmediata las amenazas y situaciones que puedan tener un impacto grave en la salud de la población” (artículo 13.3 Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública).

El 22/2/2012, la Comisión de Salud Pública creó un «órgano permanente» llamado «Ponencia de Alertas y Planes de Preparación y Respuesta» para gestionar el Sistema de Alerta Precoz y Respuesta Rápida.

Pues bien, el caso real que comentamos hoy es sorprendente. Una persona solicita al Ministerio de Sanidad una copia de las actas y órdenes del día de todas las reuniones de la Ponencia de Alertas de Salud Pública y Planes de Preparación y Respuesta, celebradas desde el 1 de enero de 2020 hasta la actualidad.

El Ministerio de Sanidad dice que no tiene la documentación solicitada porque la referida Ponencia de Alertas «no es un órgano colegiado» y, por tanto, no tiene obligación de extender actas ni elaborar órdenes del día.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su Resolución de 265/2021, de fecha 2 de agosto, desestima la reclamación y, sin añadir ninguna razón adicional, considera que tampoco existe la obligación de documentar las reuniones de la Ponencia de Alertas de Salud Pública y Planes de Preparación y Respuesta porque no es un órgano colegiado, sino un «grupo de trabajo».

Esta respuesta es inaceptable por varios motivos:

1º.- Sentido común: no es lógico que en una democracia del siglo XXI se puedan mantener reuniones en el seno de las instituciones públicas sin dejar ningún rastro documental. La necesidad de ser transparentes, rendir cuentas y garantizar la seguridad jurídica son razones de peso para evitar esta opacidad.

2º.- Según la información publicada por el Ministerio de Sanidad en su propia página web (página nº 18), la referida ponencia no es un «grupo de trabajo», sino, dice literalmente, «un órgano de carácter permanente con una composición institucional con representatividad similar a la que tiene la Comisión de Salud Pública», en el que están representadas las Comunidades Autónomas y diversos organismos (Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, el Instituto de Salud Carlos III, la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, etc.).

Es muy preocupante comprobar que el Ministerio de Sanidad y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, a pesar de que la normativa publicada en la página web de dicho Ministerio dice claramente que la naturaleza de la Ponencia de Alertas de Salud Pública y Planes de Preparación y Respuesta es un «órgano de carácter permanente», califican indebidamente a la Ponencia como «grupo de trabajo» para evitar la aplicación del artículo 18 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que impone, a todos los órganos colegiados, la obligación de extender acta de sus reuniones.

3º.- Los órganos administrativos pueden ser unipersonales o colegiados (artículo 5 de la mencionada Ley 40/2015). Y es obvio que la Ponencia es un órgano colegiado y, por tanto, tiene la obligación de levantar actas de sus reuniones y de convocar a todos sus integrantes a través de un orden del día.

No es aceptable calificar indebidamente a la Ponencia como «grupo de trabajo» para justificar que no se documenten las reuniones del mismo. De esta forma, sin documentación, sin información pública, no hay transparencia ni rendición de cuentas posible.

Esta forma de actuar es la manera más fácil de mantener en secreto una información, sin desgastarse aplicando la Ley franquista 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales.

El fenómeno de los «archivos vacíos»: no documentar para no tener que enseñar

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Si no se plasman las deliberaciones, actuaciones o decisiones de las instituciones públicas en un documento escrito, gráfico o audiovisual, la transparencia y el acceso a la información pública es imposible. Así de claro.

Es una de las mejores maneras de vaciar absolutamente de contenido el derecho a saber que tenemos las personas, convirtiéndolo en un «brindis al sol».

Si es grave que las instituciones públicas no documenten sus diligencias o actuaciones cuando tienen la obligación de hacerlo, todavía lo es más que no pase nada ante este incumplimiento.

Vamos a analizar un caso real. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en su Resolución nº 92/2020, de fecha 11 de junio, desestima la reclamación presentada, entre otros motivos, porque no existe la información pública solicitada.

El caso es el siguiente. Una asociación solicita al Ministerio de Política Territorial y Función Pública, entre otros datos, una copia de las actas de las Comisiones Bilaterales Estado/Comunidades Autónomas (específicamente cada una de ellas) celebradas en los últimos 3 años por entender el Estado que había inconstitucionalidad de articulado de leyes autonómicas en materia de transporte en taxi y /o arrendamiento de vehículos con conductor (VTC).

El citado Ministerio se limita a contestar a la asociación que «en lo relativo a la solicitud de las actas de cada una de estas reuniones, se debe señalar que éstas no existen, por lo que la información solicitada no puede considerarse como información pública tal y como se define en el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre».

El CTBG dice en la mencionada Resolución que «justifica la Administración esta concesión parcial en que las actas de cada una de estas reuniones no existen, no puede considerarse como información pública tal y como se define en el artículo 13 de la LTAIBG«.

Sin embargo, el CTBG nada dice sobre la obligación legal que tienen las Comisiones Bilaterales de Cooperación de levantar acta de sus reuniones y el manifiesto incumplimiento que se ha producido de dicha obligación.

Así, el artículo 153.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dispone lo siguiente:

«Las decisiones adoptadas por las Comisiones Bilaterales de Cooperación revestirán la forma de Acuerdos y serán de obligado cumplimiento, cuando así se prevea expresamente, para las dos Administraciones que lo suscriban y en ese caso serán exigibles conforme a lo establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio. El acuerdo será certificado en acta.»

Con carácter general, la obligación de documentar las reuniones de los órganos colegiados está también claramente recogida en el artículo 18.1 de la mencionada Ley 40/2015:

«De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados. Podrán grabarse las sesiones que celebre el órgano colegiado. El fichero resultante de la grabación, junto con la certificación expedida por el Secretario de la autenticidad e integridad del mismo, y cuantos documentos en soporte electrónico se utilizasen como documentos de la sesión, podrán acompañar al acta de las sesiones, sin necesidad de hacer constar en ella los puntos principales de las deliberaciones.»

Si no dejamos rastro documental de las actuaciones, deliberaciones o acuerdos adoptados en las reuniones celebradas por los órganos colegiados, mediante la extensión de la correspondiente acta, nos encontramos ante «sesiones fantasma», ya que no existe ninguna información pública, y por tanto, desaparece por arte de magia el derecho de acceso a la misma. No hay transparencia.

Estamos ante un ejemplo del fenómeno conocido con el nombre de los «archivos vacíos», que consiste en no documentar para no tener que enseñar.

El CTBG no puede permanecer impasible ante estos flagrantes incumplimientos de la obligación que tienen los órganos colegiados de extender actas de sus reuniones. Se debe destacar el incumplimiento de esta obligación y exigir al Ministerio que documente el contenido de dichas reuniones para permitir el posterior acceso a dichas actas por parte de las personas que las soliciten.

Y todo ello, sin perjuicio de incoar los correspondientes procedimientos para depurar responsabilidades. De lo contrario, el incumplimiento de la obligación de documentar las actuaciones públicas queda impune.

Las actas de las reuniones negociadoras con ETA: ¿existen o no?

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Aprovechando la Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de fecha 10/12/2018, (R/547/2018) vamos a destacar, una vez más, la importancia llevar a cabo una buena gestión documental. ¿Qué pasa cuando el documento no se encuentra? Las contestaciones de las instituciones públicas son diversas:

a) «No existe»: en este caso nunca se ha elaborado el documento.

b) «No consta»: el documento puede existir en poder de la Administración a la que se ha dirigido la solicitud de acceso, pero no lo localiza porque se ha traspapelado, se ha perdido, ha desaparecido o ha sido destruido.

c) «No tengo el documento»: la Administración no está en posesión del documento, pero debe remitir la solicitud al órgano competente que considere que la tenga, salvo que no lo sepa, en cuyo caso puede inadmitir la solicitud.

Aunque el resultado es el mismo para el solicitante, esto es, se queda sin poder acceder a la documentación solicitada, los efectos jurídicos son diferentes.

Por ejemplo, si el ciudadano decide acudir posteriormente a la Justicia, la Administración que ha contestado «no consta», podría «encontrar repentinamente» el documento para hacerlo valer ante los Tribunales.

En cambio, si la Administración ha contestado que «no existe», es que no existe, no podría luego ir contra sus propios actos y negar este hecho ante los Tribunales, aunque luego apareciera el documento. Nadie puede beneficiarse de un engaño.

En el caso resuelto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) en su Resolución de 10/12/2018, el reclamante había solicitado al Ministerio de Interior la siguiente documentación:

«(…) toda vez que la organización terrorista ETA se ha disuelto definitivamente el pasado día 3 de mayo de 2018, interesa obtener copia digitalizada de todas las actas de la negociación del Gobierno de España con la organización terrorista ETA tras la autorización del Congreso de los Diputados a dicha negociación el 17 de mayo de 2005 hasta el cese definitivo de su «actividad armada» el día 20 de octubre de 2011 (…)».

El Ministerio de Interior no contestó la solicitud y el solicitante presentó un reclamación ante el CTBG. En la fase de alegaciones existente en la tramitación de dicha reclamación, la Administración afirmó lo siguiente:

«(…)  Efectuada consulta a la Secretaría de Estado de Seguridad, que informa de que no se dispone de dichas Actas, se asigna la consulta a la Dirección General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo, por depender de dicho Centro la Fundación Centro para la Memoria de las Víctimas del Terrorismo. El 14 de septiembre de 2018, la Directora General de Apoyo a las víctimas del Terrorismo dictó resolución (…) en los siguientes términos: (…), una vez efectuada la consulta a la Fundación Centro para la Memoria para las Víctimas del Terrorismo, ni dicha Fundación ni esta Dirección General tienen documentación alguna referente al objeto de su consulta (…).» 

Conviene destacar que nos encontramos ante 3 organismos públicos integrados en el Ministerio del Interior -Secretaría de Estado de Seguridad, Dirección General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo y la Fundación Centro para la Memoria de las Víctimas del Terrorismo-, que afirman literalmente que «no se dispone de dichas Actas (…) ni dicha Fundación ni esta Dirección General tienen documentación alguna (…)». 

El CTBG resuelve desestimar la reclamación sosteniendo que las actas no existen, cuando, sorprendentemente, este hecho en ningún momento es afirmado por ninguno de los 3 organismos públicos integrados en el Ministerio del Interior:

«(…) frente a una afirmación categórica y reiterada de que no existen actas de las reuniones negociadoras con ETA, no podemos contraponer una noticia de prensa en la que, por otro lado, no se confirma la existencia de los documentos sino tan sólo que el Gobierno «toma nota» sobre la petición de acceso a los mismos (…)».

Y la pregunta es obligada. ¿Quién ha afirmado de forma categórica y reiterada que no existen las actas? .

Nótese que la Administración pública en ningún momento afirma que las actas no existan. Los 3 organismos públicos dicen algo bien diferente: que no las tienen, que no están en posesión de las mismas. Es decir, no se sabe si dichas actas pueden estar en posesión de otro organismo público diferente, bien integrado en el Ministerio del Interior, bien en el Ministerio de Defensa, en el Centro Nacional de Inteligencia o en la Presidencia del Gobierno. No se sabe.

En consecuencia, en mi opinión, aunque la Ley 19/2013 guarde silencio respecto a esta importante cuestión, cuando la Administración contesta que la información o documentación pública solicitada «no consta, no obra, no aparece o no está en posesión de la misma», en la medida que limita de forma absoluta el derecho de acceso a la información pública, debería conllevar 2 consecuencias inmediatas:

a) Por un lado, la obligación de efectuar todas las diligencias de investigación que sean necesarias para declarar que la información o documentación no existe.

b) Por otro lado, incoar un procedimiento interno para depurar responsabilidades por la desaparición o pérdida de dicha documentación y, en la medida de lo posible, para reconstruirla o recuperarla.  La mala o deficiente gestión documental no puede salir gratis.

Llegados a este punto, conviene mencionar la interesante Resolución del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana de fecha 15/02/2018, (expediente N° 24/2017), en la que el solicitante quería acceder a una acta de recepción de las obras y el Ayuntamiento contestaba lo siguiente, sin reconocer en ningún momento que dicha acta no existiera o hubiere existido:

«no tenía copia ni información sobre lo solicitado. Así pues ni la Secretaría general ni ningún servicio del Ayuntamiento cuentan con información o constancia de la existencia de la información solicitada a cuyo acceso tiene derecho el reclamante».

El Consejo de Transparencia de la Comunidad Valenciana, estima la reclamación con el siguiente razonamiento:

«(…) Aunque pueda resultar una obviedad, puede entenderse que el derecho de acceso a la información da derecho a ser informado de la existencia o no de la información o documentos solicitados. Ello puede considerarse implícito del artículo 20.3° o del artículo 18.1° d y 20 de la Ley 19/2013.

No obstante, ni en la ley estatal ni la valenciana regula este particular (…) La negación de la existencia de la información por un sujeto obligado es una afirmación que debe hacerse con una relevante seguridad, puesto que su consecuencia obvia es la denegación radical del acceso a la información (…) Este Consejo ha resuelto otros supuestos en los que pese a que la Administración afirmaba la inexistencia de una información, con una simple búsqueda en internet la misma aparecía en la misma web de la institución (…)  en el presente supuesto el Ayuntamiento ha manifestado expresamente que no dispone de la información, así como ha exteriorizado una actividad diligente al respecto, al requerir la documentación solicitada por el reclamante a los diversos sujetos o servicios que podrían contar con la misma. Lamentablemente dicha documentación no aparece. Para la satisfacción del derecho de acceso a la información, el sujeto reclamante debe contar con la afirmación escrita por la Secretaría general así como por los diversos servicios y sujetos, de tal inexistencia de la información solicitada (…)».

En definitiva, el derecho de acceso a la información pública también comprende el derecho a saber con certeza si la documentación solicitada que la Administración no entrega: 1) existe, 2) ha existido alguna vez o 3) no ha existido nunca. Así de claro.

De lo contrario, no sabemos nada. ¿Existen las actas de las reuniones negociadoras con ETA pero no se sabe quién las puede tener? ¿Han existido alguna vez y ahora se han perdido? ¿O realmente nunca se extendieron actas de las reuniones negociadoras con ETA? Solo unos pocos lo saben realmente. El conjunto de la ciudadanía sigue a la espera.