¿Las instituciones de control de la transparencia pueden aplicar límites que no ha aplicado la Administración?

Una persona solicitó información al Ministerio de Política Territorial y Función Pública sobre cuáles fueron las solicitudes de acceso a la información pública que se resolvieron o contestaron durante el estado de alarma y cuáles quedaron paralizadas como consecuencia de la suspensión de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos declarada por el estado de alarma.

El referido Ministerio contestó lo siguiente:

(…) a partir de los datos contenidos en la herramienta GESAT no es posible obtener información sobre la aplicación de la suspensión de plazos ocasionada por la declaración del estado de alarma a causa del coronavirus (o sobre la aplicación de la excepción del decreto del estado de alarma para resolver las solicitudes), ni sobre el motivo y fecha de las posibles suspensiones de los plazos de tramitación de los expedientes que hayan podido adoptarse por el resto de los motivos previstos en la normativa (…)”.

Por lo que luego se dirá, conviene destacar que el Ministerio no inadmitió la solicitud utilizando la causa de inadmisión recogida en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de transparencia, referida a la “reelaboración”.

Sin embargo, esta causa de inadmisión sí que fue posteriormente aplicada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) para desestimar la reclamación mediante Resolución de fecha 15/10/2020 (R. 412/2020, Fundamento Jurídico nº 4):

(…) cabe a señalar que, a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Administración está considerando de aplicación la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) (…) Argumenta la Administración en vía de alegaciones (ante este Consejo) que para la obtención de dicha información habría o bien que llevar a cabo un desarrollo informático específico de la aplicación o bien que consultar uno a uno todos los expedientes tramitados con la herramienta, lo que supondría el empleo de una serie de medios humanos y técnicos de los que esta Dirección General de Gobernanza Pública carece en la actualidad (…)

No podemos olvidar que se solicitan datos estadísticos relativos a la tramitación de un procedimiento (…) la información que puede ser proporcionada sería aquella que, con carácter general y a salvo de particularidades que puedan darse en los expedientes debido a circunstancias concretas y/o excepcionales, se recojan en los medios y herramientas utilizados para la gestión de los expedientes (…)”.

No estoy de acuerdo con esta decisión del CTBG por varios motivos que expongo a continuación:

a) ¿Puede el CTBG aplicar límites y causas de inadmisión que no han sido aplicados por el Ministerio?

En mi opinión, no. Si el CTBG es un organismo con independencia funcional, no debería “completar” las resoluciones de la Administración, aplicando aquellos límites o causas de inadmisión que la propia Administración no ha aplicado.

De lo contrario, deja de ser un órgano de control y asume el papel de una mera extensión de la Administración a la que debe controlar.

Además, el ciudadano que reclama ante el CTBG confía en que el debate se plantee en el marco de los concretos límites y causas de inadmisión aplicadas por la Administración.

Si el CTBG puede ampliarlos, mal vamos, porque el ciudadano dejará de reclamar si su situación puede verse agravada con la aplicación de más límites y causas de inadmisión.

b) ¿Los medios y herramientas informáticas condicionan el derecho de acceso a la información pública o debe ser justo al revés?

El propio Ministerio, en su contestación al ciudadano, abría tímidamente la puerta a la posibilidad de “llevar a cabo un desarrollo informático específico de la aplicación”.

Sin embargo, el CTBG da un fuerte portazo a esa posibilidad: nada de cambiar o mejorar la aplicación informática, nos quedamos con la herramienta que utilizamos para gestionar los expedientes, y punto.

En mi opinión, las funcionalidades de los programas informáticos de gestión de los expedientes son cada vez más potentes y deben ser dichos programas los que se adapten y modifiquen las veces que haga falta para mejorar la obtención de datos y la información que se puede ofrecer a la ciudadanía.

De lo contrario, basta con no “modernizar” el programa informático de gestión de las solicitudes para facilitar la menor información posible.

c) ¿Se puede apreciar la insuficiencia de medios humanos y técnicos sin explicar o detallar ni siquiera de cuántas solicitudes estamos hablando?

Ese es otro dato que tampoco se ha ofrecido y es muy sencillo de obtener. ¿Cuántas solicitudes de acceso a la información pública se presentaron desde el 14 de marzo de 2020, fecha en que se suspendieron los plazos de tramitación por la declaración del estado de alarma, y el 1 de junio de 2020, fecha en que se reactivaron dichos plazos?

Este dato nos hubiera dado la información necesaria para saber cuántas solicitudes se tendrían que haber contar “a mano”, una por una, para facilitar la información solicitada. De esta forma, hubiéramos podido saber los medios humanos necesarios para concluir que los existentes son insuficientes.

En fin, que el derecho de acceso a la información pública es como una carrera de vallas. Los ciudadanos tenemos que estar preparados para saltar, no solo las que nos pone la Administración, sino también las que nos puede colocar el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno cuando aplica una causa de inadmisión que la Administración no ha aplicado o considera que los medios de la Administración son insuficientes para facilitar la información sin exigir ninguna prueba que lo demuestre.

Las denegaciones de información pública “racimo”

Cada vez son más frecuentes las resoluciones desestimatorias de las solicitudes de acceso a la información llamadas “racimo”, es decir, aquellas que aplican, de forma indiscriminada, varios límites y causas de inadmisión al mismo tiempo.

Cuando las entidades públicas no quieren facilitar información, utilizan, de golpe, varios límites del derecho de acceso y también numerosas causas de inadmisión con 2 claras finalidades:

a) Por un lado, disuadir al solicitante de seguir insistiendo en obtener la información pública solicitada. Se trata de hacerle creer que existen tantos límites y causas de inadmisión, que será prácticamente imposible que pueda acceder. De esta forma, la mayoría de los solicitantes no recurrirán dichas decisiones porque se les ha generado el temor a que no prosperarán las reclamaciones o los recursos.

b) Por otro lado, el objetivo es tratar de que cuele o se estime alguna. Es la tendencia a aplicar cuantos más límites y causas de inadmisión mejor, porque seguro que alguno se estima.

El caso resulto recientemente por la Audiencia Nacional, en su Sentencia de fecha 1/7/2020, es un ejemplo de resolución “racimo”.

Se habían solicitado las actas del Consejo de Administración de una Televisión Pública de los últimos 3 años, y la Audiencia Nacional desactiva todos los límites y causas de inadmisión utilizados por la entidad pública con estos argumentos:

Criterio interpretativo general: recuerda que el Tribunal Supremo, en su Sentencia 1547/2017, de 16 de octubre, ha reiterado que los límites al derecho de acceso a la información pública y las causas de inadmisión, deben ser interpretadas de forma restrictiva.

Abuso de derecho: la solicitud no es abusiva porque se refiere a un plazo temporal corto (3 años), frente a los 22 solicitados en otras ocasiones. Teniendo en cuenta que el Consejo de Administración de la entidad se reúne de manera ordinaria una vez al mes, no puede reputarse abusiva la solicitud, desde un punto de vista cuantitativo. Pero tampoco cabe reputar abusiva, desde el punto de vista cualitativo, pues se pretende acceder a las actas de las sesiones del Consejo de Administración- ya celebradas- de un ente público que se nutre de fondos público y gestiona un servicio público.

Reelaboración de la información: la información solicitada ya obra en poder de la Administración, no es preciso una labor previa de reelaboración, recopilación y agregación de datos. Cosa distinta, como afirma la Abogacía del Estado, que fuera necesaria, la anonimización de las actas, lo que en modo alguno implica encontrarnos ante una necesaria “acción previa de reelaboración” pues no exige la creación de un “producto nuevo”.

Protección de los datos personales: la entidad pública no puede ampararse en unos supuestos datos personales, cuya existencia no está acreditada ni certificada, pero que en todo caso pudieran existir en solo una ínfima parte de la información solicitada, para denegar en bloque toda ésta.

Perjuicio para los intereses económicos y comerciales: no ha quedado justificado que el acceso a la información solicitada pudiese suponer perjuicio para los intereses económicos y comerciales. La entidad pública no ha justificado en qué medida el acceso a las actas de sesiones pudiera perjudicar los intereses económicos y comerciales del ente público, sin que quepa aceptar situaciones hipotéticas, porque ello supondría, la exclusión del derecho de acceso al contenido de un acta de un órgano colegiado.

La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión: no cabe acoger la oposición planteada por la entidad pública que se refiere a “aspectos delicados y sensibles”, sin mayor concreción ni acreditación.

Es importante recordar que, en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen gobierno, queda reconocido el derecho de acceso a la información pública como un auténtico derecho público subjetivo que tienen todas las personas, que no puede limitarse mediante una interpretacion amplia o extensiva de los límites y las causas de inadmisión.

Estas resoluciones “racimo” son muy eficaces para ganar tiempo, es decir, para retrasar el acceso efectivo a la información pública. En el caso que comentamos, la solicitud de acceso a las actas se presentó durante el verano de 2017 y la Sentencia de la Audiencia Nacional que desestima el recuso de apelación es de julio de 2020, más de tres años después. Y el verdadero acceso a las actas, se desconoce si ya ha tenido lugar.

Retrasar el acceso a la información pública equivale a denegar dicho acceso. Es probable que 3 años después, el interés público en acceder a la información contenida en dichas actas haya desaparecido o haya perdido importancia.