Los licitadores no adjudicatarios tienen derecho a acceder a la información generada en la ejecución del contrato, aunque no impugnaran la adjudicación

La Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 1/10/2021 efectúa varios pronunciamientos interesantes en relación con el derecho de acceso a la información en el ámbito de la contratación pública.

Los hechos enjuiciados fueron los siguientes:

a) Una persona que había participado en la licitación de un contrato de servicios, solicita el acceso a la documentación relativa a la oferta finalmente adjudicada, así como toda aquella que hubiera motivado la adjudicación, con la finalidad de controlar la ejecución del contrato.

b) El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) estima la reclamación y obliga a Renfe a facilitar la documentación solicitada, excepto aquella información que afecte a los secretos técnicos o comerciales y los aspectos confidenciales de la oferta adjudicada.

c) La Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo anula la resolución del CTBG por las siguientes razones:

  • Quienes tienen la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso, como el licitador solicitante, tendrán acceso a la documentación del mismo en los términos establecidos en la normativa reguladora de dicho procedimiento (disposición adicional primera, apartado 1º Ley 19/2013, de transparencia).
  • Al amparo del apartado 2º de dicha disposición adicional, la Ley 19/2013 no es aplicable porque la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público tiene una regulación completa sobre la publicidad activa y pasiva, a fin de que el interesado en el procedimiento de que se trate pueda acceder a los documentos obrantes en el mismo.
  • El interés invocado por el peticionario de información, que había participado como licitante en el concurso, de controlar la ejecución del contrato, no se corresponde con la finalidad de la ley de transparencia, que es el control de la actuación pública y no de la conducta de la adjudicataria en una fase en que no estaba comprometida la actuación de Renfe.

Afortunadamente, la referida Sentencia de la Audiencia Nacional de 1/10/2021 revoca la decisión del Juzgado, efectuando estos importantes pronunciamientos aclaratorios del acceso a la información en materia de contratación pública:

  • Las normas del procedimiento administrativo de acceso a la documentación del expediente son aplicables cuando el mismo está en curso. El procedimiento de selección del contratista ha terminado, porque el concurso ha sido adjudicado, por lo que no puede remitirse la cuestión a la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo.
  • Las normas de la Ley 9/2017, de contratos del sector público, no sustituyen a la legislación sobre acceso a la información pública de la Ley 19/2013, ni regulan un procedimiento completo de acceso a la información.
  • Las disposiciones sobre confidencialidad de la oferta que recoge el artículo 133 de la Ley 9/2017, son, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación vigente en materia de acceso a la información pública y a las disposiciones contenidas en la presente ley relativas a la publicidad de la adjudicación y a la información que debe darse a los candidatos y a los licitadores.
  • Los ofertantes deberán indicar aquella información contenida en la oferta que pueda incluir secretos técnicos o comerciales, teniendo en cuenta que el deber de confidencialidad no podrá extenderse a todo el contenido de la oferta del adjudicatario ni a todo el contenido de los informes y documentación que, en su caso, genere directa o indirectamente el órgano de contratación.
  • Respecto a la confidencialidad durante la fase de ejecución del contrato, hay que tener en cuenta que no se podrá impedir la divulgación pública de partes no confidenciales de los contratos celebrados, tales como, en su caso, la liquidación, los plazos finales de ejecución de la obra, las empresas con las que se ha contratado y subcontratado, y, en todo caso, las partes esenciales de la oferta y las modificaciones posteriores del contrato.
  • Los licitadores que no resultaron adjudicatarios, aunque no impugnaran la adjudicación, tienen derecho a acceder a la documentación que se genere en ejecución del contrato.

La Sentencia concluye su razonamiento con este contundente argumento que conviene no olvidar:

«no puede afirmarse que la forma en la que el contratista ejecuta el contrato sea ajena a la administración contratante y no afecte al interés público. La administración contratante tiene el deber de controlar que la prestación del servicio se ajuste a lo establecido en el contrato. La forma en la que ejerce esta potestad de supervisión es de notorio interés público, de manera que sobre la documentación que se genere en la fase de ejecución del contrato también debe proyectarse la transparencia».

Tenemos derecho a acceder a la información pública, esté o no documentada o conste dispersa en varios documentos: los informes de la Abogacía del Estado sobre los gastos del referéndum catalán

Hace casi 8 años desde que entró en vigor la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y el título de este comentario puede parecer una obviedad.

Sin embargo, lamentablemente, no lo es. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su Resolución nº 393, de fecha 20/9/2021, acaba de desestimar una reclamación, amparando el siguiente criterio mantenido por la Abogacía General del Estado:

«el artículo 13 (de la Ley 19/2013, de transparencia) reconoce el derecho al acceso a la información que existe y que está ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía».

El objeto de la solicitud al Ministerio de Justicia era el siguiente: «solicito toda la información por la que la Abogacía del Estado considera justificados los pagos de los gastos del referéndum por la malversación de fondos del procés catalán«.

La Abogacía General del Estado del Ministerio de Justicia, previo requerimiento al solicitante para que concretara los documentos que solicitaba, resolvió inadmitir la solicitud apoyándose en lo dispuesto en el artículo 88.5 de la Ley 39/2015, de 1 octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al permitir la inadmisión de aquellas solicitudes de reconocimiento de derechos manifiestamente carentes de fundamento, ya que se entendía que el artículo 13 de la Ley 19/2013 solo permite el acceso a documentos concretos que obran en poder de la Administración.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno hace una cosa muy rara. Por un lado, afirma que no comparte el criterio de la Abogacía General del Estado de inadmitir la solicitud aplicando el artículo 88.5 de la Ley 39/2015, ya que «aunque no se estuvieran solicitando documentos concretos se podía deducir fácilmente a qué información se estaba refiriendo el interesado».

No obstante, por otro lado, y esto es lo verdaderamente sorprendente, el Consejo de Transparencia se apoya en la Sentencia nº 60, de 18/5/2016, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Madrid, indicando que dicha Sentencia dice algo que realmente no dice:

«El artículo 13 de la citada Ley, que reconoce el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, pero a la información que existe y que está ya disponible, lo que es distinto, de reconocer el derecho a que la Administración produzca, aunque sea con medios propios, información que antes no tenía»

Este párrafo no existe en la referida Sentencia nº 60/2016. Es más, esta sentencia rechaza que la información sobre los gastos efectuados por RTVE para participar en el festival de Eurovisión 2015 incurra en la causa de inadmisión de «reelaboración de la información».

En el caso que comentamos, la Abogacía General del Estado del Ministerio de Justicia en ningún caso afirma que no posea la información solicitada o que esta no exista.

En consecuencia, existiendo la información pública en poder de la Abogacía General del Estado pero no constando en ningún documento concreto u obrando dispersa en un documento o en varios, la entrega de la información resulta obligada. Adviértase que el solicitante lógicamente no puede identificar de forma específica esos documentos porque no conoce esos datos al no trabajar dentro de la Abogacía del Estado.

Por otra parte, tampoco estamos ante un caso de «reelaboración de información», ya que para acceder a la información por la que la Abogacía del Estado considera justificados los pagos de los gastos del referéndum, la cual constará a buen seguro en uno o varios informes ya elaborados, no hay que confeccionar «ex novo» complejos estudios, análisis o investigaciones. Hay que insistir en que el Ministerio de Justicia, en ningún momento, ha negado que exista la información solicitada.

Resulta desalentador comprobar que, casi 8 años después de la entrada en vigor de la Ley 19/2013, de transparencia, tanto el Ministerio de Justicia como el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, ignoran deliberadamente lo que dice el propio preámbulo de dicha Ley, a saber:

«(…) la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrolla en su artículo 37 el derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos. Pero esta regulación adolece de una serie de deficiencias que han sido puestas de manifiesto de forma reiterada al no ser claro el objeto del derecho de acceso, al estar limitado a documentos contenidos en procedimientos administrativos ya terminados y al resultar su ejercicio extraordinariamente limitado en su articulación práctica (…)».

El artículo 13 de la Ley 19/2013, de transparencia, amplía el derecho de acceso a toda la información pública con independencia de que los contenidos estén o no documentados o consten en uno o varios documentos, a diferencia del derogado artículo 37 de la Ley 30/1992, de procedimiento administrativo común, en el que el derecho de acceso estaba limitado al documento preexistente ya elaborado.

En resumidas cuentas, es importante distinguir entre los siguientes supuestos:

a) La información no consta en poder de la entidad pública y no se conoce quién la pueda tener: cabe la inadmisión de la solicitud.

b) La información no consta en poder de la entidad pública, pero sí se conoce quien la tiene: hay que enviar la solicitud a quien posee la información para que resuelva sobre la misma.

c) La información pública solicitada no existe: cabe la desestimación de la solicitud.

d) La información pública existe pero no está documentada o figura dispersa en varios documentos ya existentes: no hay reelaboración, es obligado facilitar la información.

e) La información pública no existe tal y como ha sido solicitada: si para obtenerla hay que elaborar «ex novo» complejos estudios, investigaciones o análisis para obtener los datos en la forma solicitada por el interesado, cabría inadmitir la solicitud por la causa de «reelaboración de la información».

La forma y formato de acceso a la información pública: ¿pdf o excel?

Vamos a analizar cómo podemos acceder a la información pública. Para ello, es importante distinguir entre la forma de hacerlo, es decir, cómo y cuándo obtenerla, y el formato del archivo en el que se encuentran los datos, por ejemplo, Excel (formato estructurado y reutilizable) o PDF (formato no estructurado y no reutilizable).

Más adelante examinaremos el asunto decidido por la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información de Cataluña (GAIP), en su Resolución 735/2019, de 26 de noviembre.

En cuanto a la forma de acceder a la información pública, es decir, a la manera o al modo de obtenerla, hay que acudir a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG), que tiene naturaleza de legislación básica (disposición final octava):

Vía electrónica: el acceso será preferentemente por esta vía, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Si la información está escaneada o digitalizada, se debe enviar al correo electrónico del solicitante, sin obligarle a personarse en las dependencias administrativas.

Plazo: no superior a 10 días, cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución estimatoria de la solicitud de información pública.

Espera: si ha existido oposición de una tercera persona, el acceso sólo tendrá lugar cuando, habiéndose concedido dicho acceso, haya transcurrido el plazo para interponer recurso contencioso administrativo sin que se haya formalizado o haya sido resuelto confirmando el derecho a recibir la información.

Remisión: si la información ya ha sido publicada en la página web, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella, debiendo indicar el concreto enlace o link sobre el que pinchar para obtener la información solicitada.

Gratuidad: el acceso a la información pública es gratuito, salvo la expedición de copias o la trasposición de la información a un formato diferente al original, lo que podrá lugar (no es obligado) a la exigencia de la correspondiente tasa, cuyo importe no podrá ser superior al coste del servicio.

Formato: aunque no se reconoce expresamente el derecho de acceso en el concreto formato indicado por el solicitante, por ejemplo, en formato Excel, el artículo 22.4 de la LTAIPBG sí que lo da a entender al señalar que la Administración podrá cobrar o no por la trasposición de la información a un formato diferente al original.

Esta regulación del artículo 22 de la LTAIPBG, a pesar de su carácter de legislación básica, no ha sido recogida literalmente en todas las leyes autonómicas de transparencia.

Así, por ejemplo, el artículo 36 de la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece una regulación diferente: el plazo de 10 días se alarga hasta 30 días, y aunque se reconoce expresamente el derecho a acceder a la información en el formato indicado por el solicitante, se contemplan numerosas excepciones en las que la Administración puede entregar la información en un formato distinto al solicitado:

a) Si existe una alternativa más económica, siempre que no dificulte al solicitante el acceso a los datos.

b) Si la información ya ha sido difundida o publicada provisionalmente en otro formato y se puede acceder fácilmente a ella. En tal caso, debe indicarse al solicitante la fuente de información.

c) Si se considera razonable utilizar un formato distinto al solicitado, siempre que se justifique.

d) Si el formato en el que se ha solicitado la información puede conllevar la pérdida del soporte que la contiene o puede dañarlo.

e) Si técnicamente no es posible realizar una copia en el formato en que se ha solicitado la información.

f) Si el formato en que se ha solicitado la información puede afectar los derechos de propiedad intelectual.

Estas excepciones al derecho a obtener la información en el específico formato indicado por el solicitante no existen en el artículo 22 de la Ley estatal 19/2013 de transparencia, el cual, conviene recordar, tiene la naturaleza de legislación básica indisponible para el Legislador autonómico.

A mi juicio, estas “excepciones” al derecho de acceso a la información pública en el concreto formato indicado por el solicitante que contempla el artículo 36.2 de la Ley catalana de transparencia, además de ser muy limitativas y restrictivas del derecho de acceso por su ambigüedad y amplitud, podrían ser inconstitucionales por vulnerar la legislación básica del Estado, al no estar contempladas y vulnerar la Ley 19/2013.

Dicho lo anterior, pasamos ya a analizar el caso decidido por la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información de Cataluña (GAIP), en su Resolución 735/2019, de 26 de noviembre, una periodista había solicitado a la Diputación de Barcelona el acceso a determinada información sobre el gasto realizado en publicidad institucional, eligiendo recibir dicha información en formato Excel (hoja de cálculo).

La Diputación de Barcelona le facilitó la información en formato PDF, indicándole que para entregársela en formato de hoja de cálculo la tenía de elaborar expresamente, tarea a la que no obliga el derecho de acceso y que, además, constituía un trabajo de compleja elaboración.

No estando de acuerdo con la contestación recibida, la periodista presentó una reclamación ante la GAIP que fue desestimada por las siguientes razones:

“(…) El artículo 36 de la LTAIPBG (ley catalana de transparencia) declara la obligación de la Administración de facilitar la información en el formato solicitado, si bien prevé varios casos en los que lo puede hacer en un formato diferente. A pesar de que la Diputación no invoca formalmente este precepto, las razones que explica para facilitar la información en el formato empleado pueden encajar en alguno de los supuestos del apartado segundo de este artículo que justifican el cambio de formato. Así, la Diputación indica que el formato en el que facilita la información es el mismo en el que es facilitada en publicidad activa, supuesto que coincide con el apartado 2.b del artículo 36 LTAIPBG. Así mismo, parece que también se podría cumplir aquello que aduce el apartado 2.e (“si técnicamente no es posible hacer una copia en el formato en que se ha pedido la información”), puesto que la Diputación insiste en que facilitar la información en el formato pedido le requeriría elaborarla de nuevo y, por lo tanto, no podría hacer simplemente una copia (…)”.

En mi opinión, no estoy conforme con esta Resolución de la GAIP por las siguientes razones:

a) La GAIP es un organismo de control cuya competencia está exclusivamente limitada a resolver las reclamaciones. Dicho en otras palabras, la GAIP no puede “mejorar o subsanar” las deficiencias o falta de justificación que tengan las resoluciones de la Administración emitidas en contestación a las solicitudes de información pública.

En el caso que estamos analizando, si la Diputación de Barcelona no aplicó ninguno de los concretos apartados del artículo 36 de la Ley catalana de transparencia para justificar su negativa a trasponer el formato de PDF a hoja de cálculo, la GAIP no puede sustituirla y aplicar dicho artículo, ya que ello excede de su competencia.

La GAIP no es competente para “adivinar” las razones que pudieron justificar la negativa de la Administración. Así, se dice “parece que también se podría cumplir aquello que aduce el apartado 2.e)”. Es decir, “parece”, pudiera ser, pero no hay ninguna seguridad.

Lo que debería haber hecho, en mi opinión, es estimar la reclamación y obligar a la Diputación de Barcelona a entregar la información en el formato de hoja de cálculo que había solicitado la periodista, ya que la Diputación en ningún momento ha justificado la procedencia de aplicar alguna de las excepciones del artículo 36 de la Ley catalana de transparencia.

b) Obligación de utilizar formatos reutilizables: el artículo 6.1.e) de la Ley catalana de transparencia impone el deber de “facilitar la consulta de la información con el uso de medios informáticos en formatos fácilmente comprensibles y que permitan la interoperabilidad y la reutilización”.

La GAIP da por buena la excusa utilizada por la Diputación de Barcelona para negar el cambio de formato: “el formato en el que facilita la información es el mismo en el que es facilitada en publicidad activa”.

Sin embargo, el formato PDF no es reutilizable, por lo que, al usar este formato PDF también en el portal de transparencia, se está incumpliendo la obligación impuesta por el citado artículo 6.1.e) de la Ley catalana de transparencia de utilizar “formatos fácilmente comprensibles y que permitan (…) la reutilización”.

En resumidas cuentas, considero que las personas tenemos derecho a acceder a la información pública de forma preferentemente electrónica, es decir, que nos envíen la información por email y en el formato reutilizable que indiquemos.

Por su parte, la Administración, no los órganos de control, tiene la obligación de motivar o justificar debidamente que el acceso por la vía electrónica o en el formato solicitado no es posible, teniendo la facultad, que no la obligación, de cobrar el coste de la trasposición a formatos distintos al original.

 

 

El acceso a documentos en posesión de una entidad pública elaborados por terceras personas  

Con fecha 3 de octubre de 2016 se solicitó al Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, una copia de las actas y todos los documentos relacionados con las reuniones del consejo del Laboratorio Europeo de Biología Molecular (EMBL, por sus siglas en inglés), incluyendo los resultados de las votaciones y las decisiones tomadas por los países miembro (incluido España).

Conviene destacar que el EMBL es un organismo internacional que fue creado en 1974, para dotar a Europa de un centro público de investigación capaz de conseguir grandes avances en biología molecular. España es miembro desde 1987 y aporta aproximadamente el 8% de su presupuesto.

El 3 de noviembre de 2017, el Ministerio dicta una resolución considerando que toda la información solicitada ha sido elaborada en su integridad por el EMBL, por lo que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 19.4 de la Ley 19/2013, se remite la solicitud al EMBL para que éste decida sobre el acceso.

Con posterioridad, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) dicta la Resolución de fecha 27 de marzo de 2017 (R/0547/2016), estimando la reclamación e instando al Ministerio a facilitar la información al solicitante.

En esencia, los argumentos del CTBG para estimar la reclamación fueron los siguientes:

“(…) la Administración remite la solicitud de acceso a la información a un tercer órgano al que no le es de aplicación la normativa española (…) esta situación es claramente contraria al espíritu y la letra de la propia norma, ya que dejaría a la solicitante sin la información requerida, salvo que el organismo extranjero tenga a bien concedérsela, dándose además la circunstancia de que la Administración española, a la que obliga la normativa española, tiene en su poder la documentación requerida (…)”.

Por su parte, el Ministerio de Economía decidió impugnar dicha Resolución del CTBG y, recientemente, la Sentencia nº 17/2018, de 5 de febrero, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11, ha estimado el recurso contencioso-administrativo, anulando la Resolución del CTBG con los siguientes razonamientos:

“(…) La interpretación extensiva que se postula por la representación del Consejo de Transparencia a propósito del artículo 13 LTIPBG choca frontalmente en el presente caso con la previsión contenida en el artículo 19,4. Cierto es que en virtud del primero se entiende por información pública “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Sin embargo, el segundo impone una limitación respecto de la tramitación de la solicitud de acceso a la información en aquellos supuestos en los que, aun obrando la información “en poder del sujeto al que se dirige”, ésta “haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro”. En tal supuesto, como es el que aquí se produce, se establece con carácter imperativo el que “se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso” (…)

Atiende para ello únicamente al hecho indiscutido de que se trata de información en poder del Ministerio si bien prescinde del elemento también fuera de toda duda e igualmente decisivo de que ha sido elaborada o generada en su integridad por otro al que no le resulta de aplicación la LTIPBG (…)

 La LTIPBG ha querido contemplar la especificidad del supuesto en que la información objeto de la solicitud obre en poder del sujeto al que se dirige pese a haber sido elaborada en su integridad o parte principal por otro. Y lo ha hecho disponiendo con carácter preceptivo para tal  contingencia  el  que  la  decisión  sobre  el  acceso  recaiga única  y  exclusivamente  en  quien  ha  elaborado tal información, previa remisión al mismo de la solicitud.

La Resolución impugnada, en el presente caso, ha obviado el citado artículo 19,4 LTIPBG y, al hacerlo, no ha tenido en cuenta que la remisión de la solicitud al EMBL llevada a cabo por el Ministerio en fecha 13/12/16 no era un trámite intrascendente sino que de la decisión de tal organismo dependía, por imperativo del artículo 19.4 LTIPBG, el acceso a la información. Avalar tal proceder no solo supondría desconocer tal exigencia legal sino, en la práctica, desvirtuar el ámbito subjetivo de aplicación de la LTIPBG contemplado en su artículo 2. Ello al extender sin limitación alguna el acceso a la información pública a toda aquella documentación de la que dispongan los incluidos en tal ámbito con independencia de su procedencia o autoría (…)”.

Llegados a este punto, conviene transcribir a continuación el referido artículo 19.4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIPBG):

 “Cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso”.

Para interpretar este precepto nada mejor que acudir a los criterios que nos brinda el artículo 3.1 del Código Civil:

“Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”.

1.- Primer criterio interpretativo (literal): “el sentido propio de sus palabras”

En mi opinión, la Sentencia nº 17/2018, de 5 de febrero, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11 interpreta erróneamente dicho precepto. El artículo 19.4 de la LTAIPBG dice que se le remitirá la solicitud “para que decida sobre el acceso”, lo que no es lo mismo que “resolver la solicitud de acceso a la información”.

El artículo 20.1 de la LTAIPBG dice expresamente que “la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado (…)”.

Si el legislador hubiera querido que las solicitudes de acceso a los documentos elaborados o generados en su integridad o parte principal por otro fueran resueltas por éste, así lo habría dicho expresamente, de tal forma que en lugar de decir “para que decida sobre el acceso”, habría dicho “para que resuelva la solicitud”, lo que es bien distinto.

A mi juicio, el Ministerio de Economía y la referida Sentencia nº 17/2018 entienden equivocadamente que “decidir sobre el acceso” equivale a “resolver la solicitud”, por lo que consideran conforme a Derecho remitir la solicitud al autor del documento para que resuelva la solicitud, con independencia de que dicho autor esté o no sujeto a la LTAIPBG, es decir, sea un organismo internacional como en este caso o, por ejemplo, una persona privada (un particular, asociación, empresa, consultora, despacho de abogados, etc.).

La interpretación sostenida por el Ministerio de Economía, refrendada por la citada Sentencia nº 17/2018, no se desprende del tenor literal del artículo 19.4 en relación con el 20.1 de la LTAIPBG.

2.- Segundo criterio interpretativo (sistemático): “en relación con el contexto”

La LTAIPBG es muy clara a la hora de establecer una relación jurídica bilateral entre el solicitante de información y la entidad sujeta a la que se dirige. El artículo 17.1 de la LTAIPBG indica que la solicitud “(…) deberá dirigirse al titular del órgano administrativo o entidad que posea la información (…)” y el artículo 20.1 que “la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso (…)” será dictada “(…) por el órgano competente para resolver”.

Dicho en otras palabras, cuando se ejercita el derecho de acceso a la información pública, la relación jurídica-administrativa se entabla entre dos personas, el solicitante de la información y el órgano que posee la información. Las restantes personas son siempre terceros. Si los derechos o intereses de estos terceros pueden verse afectados por el acceso a la información pública, se les debe escuchar o dar audiencia con anterioridad a resolver la solicitud. En esta situación se encuentran, por ejemplo, los titulares de datos personales o, como el caso que comentamos hoy, los autores de los documentos. Además de respetarse el principio de audiencia previa para no generarles ningún tipo de indefensión, la finalidad está clara: quién mejor que el autor de los documentos para indicar si existe alguna limitación o excepción legal para acceder a los mismos.

Siguiendo con el criterio sistemático, esta es la interpretación que debe hacerse del apartado cuarto del artículo 19, ya que en el párrafo inmediatamente anterior, el tercero, se refiere a la audiencia a los terceros afectados, dentro del contexto de la tramitación de la solicitud de información que regula el artículo 19.

3.- Tercer criterio interpretativo: “los antecedentes históricos y legislativos”

La interpretación mantenida por el Ministerio de Economía y la Sentencia nº 17/2018 no tiene precedentes en nuestra legislación administrativa y nos conduce a un resultado absurdo. Ni la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ni la posterior Ley 30/1992 ni la actual Ley 39/2015 el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ni ninguna legislación administrativa sectorial, han permitido que una solicitud o escrito dirigido a una Administración pública pueda ser resuelto por una tercera persona: organismo internacional o persona privada.

Por un lado, porque una ley española no puede imponer la competencia a un organismo internacional para resolver una solicitud dirigida a una Administración española. Y por otro, porque la legislación administrativa tampoco puede obligar a una entidad privada a resolver una solicitud de acceso a la información pública.

4.- Cuarto criterio interpretativo: “la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas”

Como abundaremos en el siguiente apartado, el Preámbulo de la Ley 19/2013 describe la realidad social en estos términos: “una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”.

Esta realidad no es exclusiva de España. También existe en el seno de la Unión Europea.

Respecto al caso que comentamos, la interpretación del artículo 19.4 de la Ley 19/2013 defendida por el Ministerio de Economía y la Sentencia nº 17/2018 supone reintroducir la llamada “regla del autor”, que ya ha sido reiteradamente rechazada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea  porque esta interpretación entraña el riesgo de consagrar una reducción potencialmente considerable del grado de transparencia del proceso comunitario de toma de decisiones, en contra de los objetivos perseguidos por el Reglamento núm. 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

El artículo 4 del referido Reglamento 1049/2001, en sus apartados 4 y 5, dispone lo siguiente:

“4. En el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en [el apartado 2], salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos.

5. Un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado”.

Estas disposiciones han sido interpretadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europa (Gran Sala), en su Sentencia de 18 diciembre 2007 (Asunto C-64/05 P, Caso Suecia contra IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbHotros, Ponente: K. Schiemann), sentando la siguiente jurisprudencia (Fundamentos 75, 76 y 88), en el sentido de considerar quela aplicabilidad de una determinada normativa no está en función del origen del documento, sino del órgano al que se dirige la petición de acceso:

“(…) el artículo 4, apartado 5, del  Reglamento núm. 1049/ no puede interpretarse en el sentido de que dota al Estado miembro de un derecho de veto general e incondicional para oponerse discrecionalmente a la divulgación de documentos procedentes de él y en poder de una institución, de manera que el acceso a los mismos deje de estar regulado por las disposiciones de este Reglamento para estar sometido únicamente al Derecho nacional.

 (…) varios elementos abogan por una interpretación del artículo 4, apartado 5, según la cual el ejercicio de la facultad que esta disposición confiere al Estado miembro se encuentra limitado por las excepciones materiales enumeradas en los apartados 1 a 3 del mismo artículo, resultando, a este respecto, que simplemente se reconoce al Estado miembro una facultad de participación en la decisión comunitaria. Desde este punto de vista, el consentimiento previo del Estado miembro al que se refiere dicho apartado 5, no resulta un derecho de veto discrecional, sino una especie de dictamen conforme sobre la inexistencia de motivos de excepción derivados de los apartados 1 a 3 (…)”.

 (…) la institución no puede admitir la oposición manifestada por un Estado miembro a divulgar un documento procedente de él si esta oposición carece de toda motivación o si la motivación aportada no se articula sobre las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del  Reglamento núm. 1049/2001.   Cuando, a pesar de la petición expresa en este sentido dirigida por la institución al Estado miembro de que se trata, éste no aporta dicha motivación, la institución debe, si considera, por su parte, que no se aplica ninguna de dichas excepciones, permitir el acceso al documento solicitado (…)”.

5.- Quinto criterio interpretativo: “el espíritu y finalidad de aquellas”

Para conocer el espíritu y la voluntad del legislador conviene traer a colación el primer párrafo del Preámbulo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno:

“La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”.

Pues bien, en el caso que nos ocupa, dicho escrutinio resulta imposible si no se puede acceder a la documentación solicitada: las actas y todos los documentos relacionados con las reuniones del consejo del Laboratorio Europeo de Biología Molecular, del que es miembro España desde 1987 y aporta con fondos públicos  el 8% de su presupuesto.

La finalidad de la Ley 19/2013 es permitir que los ciudadanos conozcan cómo se toman las decisiones, cómo se manejan los fondos públicos, bajo qué criterios actúan nuestras instituciones en la sociedad actual española que cada vez es más crítica y exigente.

En consecuencia con todo lo anterior, la interpretación del artículo 19.4 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, mantenida por el Ministerio de Economía y la Sentencia nº 17/2018 supone aplicar la llamada “regla del autor”, rechazada en el ámbito de la Unión Europea, y además, conduce a un resultado absurdo: cuando el documento que obre en poder de una entidad pública española haya sido elaborado por un organismo internacional o una persona física o jurídica privada, serán estas entidades no sujetas a la Ley 19/2013 quienes tendrán la competencia para resolver la solicitud de acceso a la información.

Esta interpretación debe ser rechazada por resultar, además, ilógica y arbitraria.

Por un lado, porque una ley española no puede imponer la competencia a un organismo internacional para resolver una solicitud dirigida a una Administración española. Y por otro, porque la legislación administrativa tampoco puede obligar a una entidad privada a resolver una solicitud de acceso a la información pública.