El secretismo del Banco de España en el ejercicio de la función supervisora

En un sistema democrático todas las instituciones públicas deben rendir cuentas de su gestión. Esto parece indiscutible. Sin embargo, existen varias excepciones legales. Una de ellas es el Banco de España.

La Audiencia Nacional, en su Sentencia de fecha 16/10/2019, acaba de desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por unos accionistas y miembros del Consejo de Administración de la entidad Banco de Madrid, S.A.U., intervenida por el Banco de España.

Estas personas habían solicitado, ante la División de Gobernanza y Transparencia del Banco de España, el acceso a los documentos que forman parte del expediente administrativo que dio origen a la Resolución de 10 de marzo de 2015, de la Comisión Ejecutiva del Banco de España, por la que se acordó la intervención de Banco de Madrid, S.A.U.

Concretamente, la información solicitada fue la siguiente:

“a. Todos los antecedentes, informes, documentos, actas, notas internas y, en particular, cualesquiera actos de trámite o resoluciones elaborados o dictados por el Banco de España o por cualquiera de sus órganos en relación la entidad BANCO DE MADRID, S.A.U. y, en particular, todos los documentos que formen parte del expediente administrativo que condujo a la intervención de dicha entidad el 10 de marzo de 2015.

b. Todas las comunicaciones realizadas entre el Banco de España y cualquiera de sus órganos y la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales y cualquiera de sus órganos, en particular, el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales.

c. Todas las comunicaciones realizadas entre el Banco de España y cualquiera de sus órganos con organismos homólogos y, -en particular, con el Instituto Nacional Andorrano de Finanzas (INAF) o con la Autoridad Financiera Andorrana (AFA), así como con la UIFAND (Unitat Intel-ligéncia Financera Andorra) del Principado de Andorra y con la FINCEN (Financial Crimes Enforcement Network) de Estados Unidos, que constituyan antecedentes de la resolución de intervención de la entidad Banco de Madrid, S.A.U.”

El Banco de España no contestó en plazo a la solicitud de información. Una vez interpuesto el recurso contencioso-administrativo, el Banco de España dictó una resolución desestimatoria que ha sido confirmada por la Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 16/10/2019 con estos 2 argumentos:

a) El artículo 82.1 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, impone la siguiente obligación de secreto:

“Los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Banco de España en virtud del ejercicio de la función supervisora o cuantas otras funciones le encomiendan las leyes se utilizarán por este exclusivamente en el ejercicio de dichas funciones, tendrán carácter reservado y no podrán ser divulgados a ninguna persona o autoridad. La reserva se entenderá levantada desde el momento en que los interesados hagan públicos los hechos a que aquéllas se refieran. Tendrán asimismo carácter reservado los datos, documentos o informaciones relativos a los procedimientos y metodologías empleados por el Banco de España en el ejercicio de las funciones mencionadas, salvo que la reserva sea levantada expresamente por el órgano competente del Banco de España”.

Esta obligación de secreto hay que ponerla en relación con lo dispuesto en el apartado segundo de la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG):  “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”.

La Audiencia Nacional considera que resulta de aplicación la obligación de secreto recogida en la legislación específica de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, la cual se encuentra en estrecha relación con el límite previsto en el artículo 14.1.k) de la LTAIPBG: “La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión”.

b) El artículo 18.1.b) de la LTAIPBG establece que se inadmitirán a trámite las solicitudes “referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”. 

La Audiencia Nacional entiende que la información solicitada por los accionistas y miembros del Consejo de Administración de la entidad intervenida por el Banco de España puede calificarse como información que tiene carácter auxiliar o de apoyo, al tratarse de antecedentes, informes, documentos actas, notas internas, actos de trámite y comunicaciones internas o con otros organismos, afirmando la Sentencia, y esto es importante, “sin que por parte de los recurrentes se haya enervado dicho carácter”.

No estoy de acuerdo. Por un lado, se califica de forma general e indiscriminada como información “auxiliar o de apoyo” toda la información solicitada, sin analizar con detalle su verdadera naturaleza con independencia de la denominación formal de la misma. Los solicitantes, además de las comunicaciones, también interesaban antecedentes, actas, actos de trámite o resoluciones, es decir, información que puede perfectamente no tener la naturaleza de información auxiliar o de apoyo.

Y por otra parte, resulta muy injusta la decisión de la Audiencia Nacional al atribuir a los solicitantes “la carga de enervar” el carácter de información auxiliar o de apoyo. ¿Cómo pueden los solicitantes demostrar que la información solicitada no tiene el carácter de auxiliar o de apoyo si nunca han tenido acceso a la misma?

Resulta que el Banco de España afirma que la información denegada tiene el carácter de “auxiliar o de apoyo” y no permite a los solicitantes acceder a la misma. Y por si ello no fuera suficiente, después llega la Audiencia Nacional y dice que los solicitantes no han desvirtuado dicho carácter, es decir, no han demostrado que la información no es auxiliar o de apoyo. ¿Y cómo lo hubieran tenido que hacer? Es imposible hacerlo si no tienes acceso a la información.

Cuando las instituciones públicas utilizan alguna causa de inadmisión, entre ellas, la relativa a la información auxiliar o de apoyo, la obligación de motivar o explicar su aplicación corresponde a la institución pública, no a los solicitantes de información, ya que no han podido ver dicha información.

Por otro lado, tampoco comparto la aplicación indiscriminada de la obligación de secreto recogida en la Ley de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, puesto que ello provoca, de facto, la imposibilidad de exigir la rendición de cuentas al Banco de España. Sin acceso a la información solicitada es imposible conocer si su actuación ha sido legal o ilegal.

En mi opinión, los datos,  documentos e informaciones tienen carácter reservado. En efecto, pero dicha reserva no es absoluta. El propio artículo 82.1 de la Ley 10/2014 contempla la posibilidad de que dicha reserva sea levantada. El Banco de España debe explicar o motivar por qué no levanta dicha reserva, ya que, de lo contrario, su decisión será arbitraria, incurriendo en la prohibición reconocida en el artículo 9.3 de la Constitución Española.

Asimismo, el límite previsto en el artículo 14.1.k) de la LTAIPBG aplicado por la Audiencia Nacional tiene sentido durante los procesos de toma de decisión, es decir, mientras se tramita el procedimiento finalizado con la resolución de intervención de la entidad bancaria, no cuando la decisión ya está tomada, como sucede en este caso.

Concluyendo, la La Audiencia Nacional considera que “existe una armonización normativa entre la Ley de Transparencia con las demás Leyes que fijan una normativa específica de acceso a la información en el ámbito objetivo de su contenido, de forma que no se produce un desplazamiento normativo, sino una coordinación y respecto por la especificidad del derecho de acceso”.

No puedo compartir dicha opinión. Considero que SÍ se produce un desplazamiento normativo absoluto, en este caso, de la Ley 19/2013 de transparencia, cuya EFICACIA ES NULA en los numerosos sectores de la actividad administrativa en la que existe una regulación específica que indica que los datos son reservados.

A pesar de la Ley 19/2013 de transparencia, se perpetúa el secretismo más absoluto en muchos ámbitos, por ejemplo,  respecto a la ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito; en el ámbito tributario (artículo 95 Ley General Tributaria); mercado de valores (artículo 248 Real Decreto Legislativo 4/2015); garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios (artículo 62 Real Decreto Legislativo 1/2015), etc.

La reserva de los datos generados en estos sectores de la actividad administrativa no puede interpretarse de forma absoluta, sino temporal (la reserva rige solo durante un tiempo determinado, no de forma indefinida) y limitada, es decir, no de forma general e indiscriminada para todo tipo de documentos con independencia de su contenido concreto. De lo contrario, seguirá reinando el secretismo y la inmunidad más absoluta, impropios de un Estado de Derecho.

 

Los “papeles de Panamá” y la opacidad legal

Esta semana hemos conocido el escándalo de los llamados “papeles de Panamá”, más de 11 millones de documentos a los que han tenido acceso un diario alemán y el Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación (ICIJ).

Según informa el periódico digital El Confidencial, “un equipo de más de 370 periodistas de un centenar de medios de comunicación de 76 países ha trabajado durante un año para analizarlos y arrojar luz sobre el secretismo que impera en la creación de sociedades en paraísos fiscales de todo el mundo. En España, las exclusivas de ‘Los Papeles de Panamá’ se publicarán en El Confidencial y La Sexta tras un trabajo periodístico conjunto iniciado en julio de 2015”.

Los documentos secretos incluyen correos electrónicos, cuentas bancarias, bases de datos, etc., y revelan información oculta de sociedades creadas para evadir impuestos. A la vista de la cantidad de paises y personas afectadas, está claro que contribuir al sostenimiento de los servicios públicos mediante el pago de impuestos desagrada a muchísima gente.

Los paraísos fiscales, los distintos regímenes fiscales existentes incluso entre los paises de la Unión Europea y las sofisticadas técnicas jurídico-económicas son utilizadas por quienes tienen suficientes medios económicos para ello con el objeto de defraduar impuestos.

Con independencia de la mayor o menor legalidad de estas prácticas a la luz de la normativa de los distintos países, a nadie se le escapa que el gran hermetismo existente en materia fiscal resulta favorecido, en el caso de España, por la concurrencia de distintos tipos de secretos amparados por nuestra legislación:

a) El secreto profesional del periodista: es el primero que comento porque me ha llamado la atención la escasa información que he encontrado en torno a las circunstancias en que se produce la filtración de los documentos, así como la exclusiva a dos medios de comunicación. En este sentido, el artículo 10 del Código Deontológico de la Federación de Asociaciones de Periodistas de España dispone lo siguiente:

“El secreto profesional es un derecho del periodista, a la vez que un deber que garantiza la confidencialidad de las fuentes de información. Por tanto, el periodista garantizará el derecho de sus fuentes informativas a permanecer en el anonimato, si así ha sido solicitado. No obstante, tal deber profesional podrá ceder excepcionalmente en el supuesto de que conste fehacientemente que la fuente ha falseado de manera consciente la información o cuando el revelar la fuente sea el único medio para evitar un daño grave e inminente a las personas”.

Consultados distintos medios de comunicación, no he podido conocer los detalles de la filtración -cómo, cuándo y por qué únicamente tuvieron acceso a dicha información un diario alemán y el Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación- ni tampoco las razones justificativas de la exclusiva a El Confidencial y La Sexta, sin participación de los demás medios de comunicación. La opacidad existente en torno a las condiciones de obtención y distribución de esta información ha posibilitado tanto la filtración como la exclusiva.

Recuerdo una conversación con un periodista sobre los inconvenientes que genera la transparencia en la información pública de cara a la obtención de filtraciones o exclusivas. “Si todo el mundo puede acceder a dicha información, no siempre suscita interés pediodístico”, me explicaba.

b) La información tributaria es reservada: en España, tiene carácter reservado de “todos” los datos con trascendencia tributaria, según dispone el artículo 95 de la Ley General Tributaria (LGT).

Los ciudadanos exigimos más transparencia a las autoridades e instituciones públicas, pero, en general, somos muy reservados con nuestros datos fiscales. No queremos que nadie sepa ni lo que ganamos ni lo que pagamos a Hacienda. Consideramos que es una información que afecta a nuestra intimidad.

En Noruega, por ejemplo, todas las personas pueden ver lo que ganan y pagan los demás en impuestos. De esta manera, el control social que ejerce el conjunto de la ciudadanía logra que el fraude fiscal sea muy bajo y, en consecuencia, al aumentar la recaudación, los servicios públicos y prestaciones sociales están mejor dotados.

En España, el ciudadano sólo puede denunciar (artículo 114 LGT), no tiene acceso a ninguna información tributaria. La Administración decide si incoa o no el correspondiente procedimiento de inspección y el ciudadano no puede hacer nada más: no tiene la condición de interesado y no puede recurrir o impugnar ninguna decisión de la Administración.

En mi opinión, la cantidad, origen o naturaleza de los ingresos de una persona física o jurídica es una cuestión privada cuyo conocimiento carece de interés público. Sin embargo, el cumplimiento del deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica (artículo 31.1 CE), sí que es una cuestión que nos afecta a todos y que, indudablemente, es de interés público.

Por ello, a mi juicio, los ciudadanos sí que deberíamos tener acceso a la cuota global anual ingresada en Hacienda por cada persona física o jurídica, con detalle de los conceptos impositivos. De esta manera, a los funcionarios de inspección de los tributos, se le sumaría el enorme control social que se podría ejercer en esta materia, lo que, sin duda, complicaría bastante la existencia de casos de fraude o evasión fiscal.

Por el contrario, si seguimos considerando que la cuota global que pagamos a Hacienda es una cuestión privada e íntima que no debe conocerse por los demás, no nos podemos extrañar en absoluto de que se perpetúe la economía sumergida y el fraude fiscal.

c) Publicidad limitada del Registro Mercantil: únicamente se inscriben los socios fundadores de las sociedades de capital (sociedades anónimas y limitadas, entre otras), por lo que resulta imposible saber con posterioridad quienes son los verdaderos dueños de dichas empresas (artículo 32 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital), ya que la compraventa de las acciones o participaciones sociales no requiere su inscripción en el Registro Mercantil, de manera que no se podrá saber quienes son los nuevos socios, excepto en el caso de empresas unipersonales.

Una de las formas de incrementar la transparencia respecto a la identidad de los socios, al menos, de quienes posean el mayor número de acciones o participaciones o ejerzan un control efectivo sobre la sociedad, sería modificar el Reglamento del Registro Mercantil (Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio) para obligar a incluir dicha información al tiempo de presentar las cuentas anuales en el Registro Mercantil para su depósito y publicidad general (art. 366).

¿Estamos dispuestos a sacrificar parte de nuestra privacidad a favor de la mayor transparencia en la lucha contra la economía sumergida y el fraude fiscal? Ahí lo dejo para seguir reflexionando y debatiendo.