El complemento de productividad de los empleados públicos no es, en todo caso, un dato personal protegido

Una persona se dirige al Ministerio de Fomento para conocer la identidad del personal de las Capitanías Marítimas de Vigo y Vilagarcia de Arousa que han percibido el complemento de productividad durante los 3 últimos años, con el objeto de comprobar que no se produce ninguna desigualdad ni discriminación en su reparto, ya que ello genera desmotivación y descontento entre los empleados públicos.

El Ministerio de Fomento, dos meses después de la solicitud, estima la misma y facilita la cantidad global abonada en concepto de complemento de productividad en los 3 últimos años, sin detallar ni la identidad ni el número de empleados que han recibido dicha retribución. 

La persona solicitante presenta una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) alegando que el Ministerio no especifica ni la identidad ni el número de las personas que han percibido dichas retribución, dándose por hecho que este complemento lo perciben todos los empleados públicos, lo cual no es cierto. 

El CTBG dicta la Resolución nº 155, de fecha 3 de junio de 2019, estimando parcialmente la misma aplicando el Criterio Interpretativo CI/001/2015, de fecha 12 de noviembre, aprobado conjuntamente por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, en el que se concluye que, respecto a la información referente a las retribuciones vinculadas a la productividad o al rendimiento que incluya la identificación de todos o alguno de sus perceptores, debe realizarse la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013 de Transparencia (en adelante, LTAIBG).

El CTBG resuelve de este modo:

a) Se impone el interés público en conocer dicha información sobre el derecho a la intimidad o la protección de los datos de carácter personal en estos casos: personal eventual de asesoramiento y especial confianza; personal directivo; personal no directivo de libre designación.

Se trata de casos en los que el empleado público ocupa un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad. 

No obstante, teniendo en cuenta que el concreto empleado público puede encontrarse en una situación de especial vulnerabilidad, habría que darle previamente audiencia por 15 días para que efectúa las alegaciones que tuviera por conveniente.

b) Se impone el derecho a la protección de los datos personales respecto al resto del personal que no se encuentren en ninguna de la situaciones anteriores. En estos casos, la cuantía del complemento de productividad debe ofrecerse en cómputo global, sin identificación alguna del empleado público. 

Respecto al caso concreto que se comenta, el CTBG entiende que el complemento de productividad del Capitán Marítimo (responsable de unidad) se ha facilitado, pero la media anual respecto a cada nivel de complemento de destino que ha entregado el Ministerio, no se ajusta al Criterio Interpretativo 1/2015, por lo que debe indicarse el importe total, en cómputo anual.

En cuanto al número de perceptores, el CTBG recuerda que si proporcionar el número de perceptores permite identificarlos, cuestión que puede no ser difícil atendiendo a la dimensión de la estructura administrativa de que se trate, dicho dato no podrá darse.

En atención a lo expuesto, el CTBG estima parcialmente la reclamación, ya que no se ha proporcionado la cuantía global de las cantidades percibidas en concepto de productividad ni se ha identificado el número de perceptores cuando ello sea posible.

La estimación es parcial porque el CTBG considera que el solicitante no tiene derecho a conocer la identidad de los empleados públicos que están percibiendo el complemento de productividad si no ocupan un puesto como personal eventual, personal directivo y personal de libre designación.

En la medida que el complemento de productividad es percibido por muchos empleados públicos que no son eventuales, ni directivos, ni ocupan el puesto por libre designación, resulta imposible saber si se está produciendo alguna desigualdad o discriminación injustificada en su reparto o si unos mismos empleados públicos son quienes están percibiendo sistemáticamente dicho complemento de forma regular.

En mi opinión, el interés público consistente en evitar abusos o percepciones injustificadas de este complemento retributivo, en definitiva, conocer el uso y los destinatarios de este dinero público, justifica sobradamente su primacía sobre la protección de los datos personales, por lo que dicha información debería facilitarse al solicitante -empleado público o no-, previa audiencia de las personas afectadas, ocupen o no un puesto de naturaleza eventual, directiva o por libre designación.

A estos efectos, hay que notar que el artículo 23.3.c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, indica lo siguiente:

“En todo caso, las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado así como de los representantes sindicales”.

Si bien es cierto que la Disposición Derogatoria Única del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), ha derogado el artículo 23 de la Ley 30/1984, no lo es menos que la Disposición Final Cuarta del EBEP ha venido a “prolongar” su vigencia:

“hasta que se dicten las leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto.

La naturaleza de norma de rango legal de la Ley 30/1984 y del EBEP servirían de base legitimadora para facilitar la identidad del empleado público sin su consentimiento, sobre todo, si el solicitante es otro funcionario del mismo departamento u organismo o un representante sindical.

Algunas Leyes de Función Pública aprobadas por las Comunidades Autónomas también permiten la cesión de dicha información a los demás funcionarios del departamento u organismo y a los representantes sindicales (por ejemplo, artículo 76.d) Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana; artículo 46.3.c) Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, etc.).

En consecuencia, habrá que estar a lo dispuesto en la correspondiente Ley de Función Pública y en la LTAIPBG para saber si la cesión de la información relativa al complemento de productividad está autorizada por una norma con rango de Ley:

a) Si el solicitante es un empleado público o un representante sindical del mismo departamento u organismo, la cesión está autorizada sin el consentimiento expreso de la persona afectada y con independencia del concreto puesto de trabajo que ocupe ésta.

b) Si el solicitante es un ciudadano cualquiera, según el CTBG, solo tendría derecho a conocer el importe del complemento de productividad, si se trata de un empleado público que ocupe un puesto como personal eventual, directivo o por libre designación.

c) Y por último, en mi opinión, el solicitante, aunque no sea empleado público, también  debería tener derecho a conocer el importe, la periodicidad y la identidad del empleado público que está cobrando dicho complemento de productividad, con independencia del puesto que desempeñe, puesto que, de lo contrario, es imposible controlar el buen uso y el adecuado destino del dinero público por parte de los ciudadanos que lo hacen posible con el pago de los impuestos.

El interés público consistente en evitar los casos de abusos, despilfarro o mal uso del dinero de todos en el pago de este complemento de productividad se impone sobre el derecho a la protección de los datos personales, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 15.3 de la LTAIBG, y sin perjuicio del trámite de audiencia previa a la persona afectada para salvaguardar la situación de protección especial en la que se pudiera encontrar (por ejemplo, víctima de violencia de género, amenazas, coacciones, etc.).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La transparencia de las retribuciones de los empleados públicos

La discrecionalidad que los Tribunales de Justicia vienen reconociendo a las Administraciones públicas para fijar el complemento específico sin límite alguno debe ir acompañada de una total transparencia de las retribuciones de los empleados públicos (funcionarios de carrera, interinos, estatutarios, laborales fijos, indefinidos, temporales y eventuales).

Los gastos de personal consumen una parte muy importante de los fondos públicos y los ciudadanos tienen derecho a conocer las retribuciones que se pagan con el dinero procedente de sus impuestos.

El Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas ha declarado que el conocimiento de las retribuciones de los empleados públicos “puede contribuir al debate público relativo a una cuestión de interés general y sirven, por tanto, al interés público” (STJCE, asuntos acumulados C-465/00, C-138/01 y C-139/01, Caso Rechnungsof y otros contra Österreichischer Rundfunk, de 20 de mayo de 2003). Sin embargo, basta realizar un somero repaso de las páginas web oficiales de las propias instituciones comunitarias y de la gran mayoría de los países miembros de la Unión Europea para comprobar que las retribuciones de los empleados públicos no se publican.

En España, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, sólo exige la publicación de las retribuciones de los altos cargos-artículo 8.1.f)-.

La nueva Ley de transparencia estatal no exige la publicación activa nominal de las retribuciones de los empleados públicos, sobre todo, de algunos de ellos, de los que ostentan puestos de dirección o jefatura y tienen un nivel de complemento de destino igual o superior a 28, lo que, en mi opinión, constituye una gran oportunidad perdida para incrementar la transparencia en un sector que consume muchos ingresos públicos cuyo conocimiento se oculta indebidamente a los ciudadanos.

El 24 de junio de 2015, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, emitieron un criterio interpretativo conjunto (1/2015), no aplicable a la publicidad activa en la web, y con efectos únicamente para la Administración General del Estado, en el que se concluía que, con carácter general, cuando un ciudadano solicite conocer las retribuciones de un funcionario público se tendrá que tener en cuenta esta regla en la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013:

“Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza (asesores), un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad (libre designación con complemento de destino igual o superior a 28), ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal (…) la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos (…) si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del artículo 7 de la LOPD”-el texto incluido entre paréntesis es mío-.

Por otra parte, el artículo 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, contempla la publicación de las retribuciones complementarias (no las globales) por puestos de trabajo:

“Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos”.

En el ámbito local, desde antiguo, el artículo 104.3 de la Ley 7/1985,  de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, sí que impone la publicación en el Boletín Oficial de la Provincial del nombramiento y retribuciones de los funcionarios de empleo (eventuales).

A nivel autonómico, las recientes leyes de transparencia aprobadas sí que se refieren a la publicación de las retribuciones de los empleados públicos, pero con matices distintos, por ejemplo:

a) “Relaciones actualizadas de puestos de trabajo, catálogos de puestos o documento equivalente referidos a todo tipo de personal  con indicación de sus retribuciones anuales, desglosando los diferentes complementos, en su caso, y la retribución total” (artículo 12.2.a) de la Ley aragonesa 8/2015).

Según se deduce claramente del precepto, se deberá publicar las cantidades correspondientes al suelo base, complemento de destino y específico, junto con la suma total.

b) “Relación de puestos de trabajo del personal funcionario, laboral y eventual, y la plantilla y la relación de contratos temporales y de interinajes no vinculados a ningún puesto de trabajo de dicha relación de puestos” (artículo 9.1.d) de la Ley catalana 19/2014).

El precepto no detalla las cantidades a publicar, ni por complementos (destino y específico), ni las totales.

 c) “La plantilla orgánica de plazas, la relación de puestos de trabajo o instrumento análogo de planificación de los recursos humanos y retribución económica anual” (artículo 9.3.2.b) de la Ley valenciana 2/2015 y artículo 10.1.g) de la Ley andaluza 1/2014).

No se aclara si también deben publicarse las retribuciones de los contratos temporales o de interinidad no vinculados con la relación de puestos de trabajo. Parece que la referida retribución económica anual se añade a las retribuciones complementarias, de manera que deberá publicarse también el resultado total de sumar las básicas y las complementarias.

d) “Información general de las retribuciones del personal funcionario, estatutario y laboral, articulada en función de los niveles y cargos existentes” (artículo 21.c) de la Ley canaria 12/2014).

La información general puede referirse solo a las retribuciones complementarias. Nada se indica sobre la publicación de las retribuciones totales (básicas y complementarias).

Dicho esto, merece un comentario más detenido lo sucedido en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13.2.a) de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre -que no se aplica a la Administración Local-, la Administración General de la Comunidad Autónoma publicó la relación de puestos de trabajo con el nombre y apellidos de todos los empleados y sus retribuciones anuales. El precepto disponía que se publicaría en la página web la relación de puestos de trabajo “con indicación de sus ocupantes”.

A pesar de la habilitación legal existente, se produjo un gran rechazo funcionarial y sindical, con presentación de numerosas denuncias por parte de empleados públicos afectados ante la Agencia Española de Protección de Datos.

El artículo 13.2.a) de la Ley 12/2014 ha sido modificado por el artículo 7 de la Ley 7/2016, de 18 de mayo, sin eliminar la controvertida “indicación de sus ocupantes” y ampliando la información a publicar a conceptos retributivos distintos a las retribuciones básicas y complementarias:

“Retribuciones anuales, tanto fijas, periódicas como variables previstas para el ejercicio, así como las devengadas en el ejercicio anterior. Estas retribuciones recogerán, con desglose de conceptos, todas las devengadas en cada ejercicio, por guardias, servicios extraordinarios, prolongación de jornada e indemnizaciones y dietas por razón de servicio, así como por cualquier otro concepto retributivo variable y se publicarán, para cada puesto, junto a las fijas y periódicas.”

Desde luego, se trata de una importante ampliación de la información retributiva que debe ser publicada. El objetivo es saber las retribuciones totales de cada empleado público, no solo las básicas y complementarias (fijas) , sino también las variables que ha percibido por horas extras, productividad, guardias, indemnizaciones y dietas.

En relación a la controversia producida por la publicación de las retribuciones junto con los nombre y apellidos de los empleados públicos, no hay que olvidar que estamos ante una habilitación legal, es decir, lo permite el artículo 13.2.a) de la Ley 12/2014 (modificado por el artículo 7 de la Ley 7/2016, de 18 de mayo), que es una norma con rango de Ley.

A estos efectos, conviene recordar que el artículo 11.2.a) de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, permite excepcionar la necesidad de consentimiento del titular de los datos, si la cesión de los mismos está autorizada en una ley.

En definitiva, es indiscutible el interés público en conocer las retribuciones de los empleados públicos, con nombres y apellidos, que ocupan los puestos de dirección, jefatura o de mayor responsabilidad, puestos de libre designación con complemento de destino igual o superior a 28, así como los eventuales o de confianza por designación política. Es el caso, por ejemplo, de los gerentes, coordinadores generales, directores de área, jefes de servicio o sección.

Lógicamente, menor interés público reviste el conocimiento de las retribuciones del resto de empleados que no ocupan puestos singularizados y cuyos ingresos no son elevados. En estos casos, se podría perfectamente publicar las retribuciones íntegras por puestos, sin detallar los nombres y apellidos. Es el caso, por ejemplo, de los conserjes, auxiliares administrativos, administrativos, etc.

En cualquier caso, con el objeto de detectar situaciones de especial protección o de vulnerabilidad en la que se pudiera encontrar el empleado público si se publican sus nombres y apellidos en la página web (por ejemplo, víctima de violencia de género, amenazas, etc.), es conveniente conceder un plazo de audiencia previa a la publicación en la web para que el empleado pudiera acreditar o justificar dichas situaciones.

En los casos de pequeños ayuntamientos con tan solo 2 o tres funcionarios, la publicación de la relación de puestos de trabajo sin nombres y apellidos en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, equivale a una publicación con nombres y apellidos, puesto que los empleados públicos son perfectamente identificables.

Por otra parte, después de navegar por distintas páginas web, en algunos casos no es fácil conocer con exactitud las retribuciones más elevadas: no se indica si son brutas o netas; solo se detalla el complemento específico, sin importe global, por lo que para saber el mismo debe consultarse la Ley de presupuestos del Estado para ver el importe del sueldo base y el complemento de destino; salvo para la Administración General de la Comunidad de la Región de Murcia, no está prevista la publicación de las retribuciones variables de los más altos funcionarios (productividad, horas extras, indemnizaciones, dietas, etc.).

Además, la situación actual es un tanto confusa:

a) Obligaciones de publicidad activa: no son exactamente las mismas en cada Administración pública. La ley estatal de transparencia y las distintas leyes autonómicas aprobadas hasta el momento no contemplan las mismas obligaciones. El contenido, la forma y el modo de publicar las retribuciones de los empleados públicos en la página web pueden variar según la Administración en la que presten sus servicios. Dependerá de lo dispuesto en la ley que les resulte de aplicación.

b) Obligaciones de publicidad pasiva: cuando el ciudadano solicita información sobre las retribuciones de los empleados públicos habrá que tener en cuenta el criterio conjunto 1/2015 emitido por el Consejo de Transparencia y Bueno Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, si se trata de la Administración General del Estado o de otras Administraciones si se ha encomendado dicha función interpretativa al Consejo. Por el contrario, habrá que tener en cuenta también los futuros criterios interpretativos que emitan los órganos garantes del derecho de acceso a la información pública que han sido creados en las distintas leyes autonómicas de transparencia en relación con lo establecido en cada una de ellas sobre la publicidad de las retribuciones de los empleados públicos autonómicos y, en su caso, locales.

Otro problema añadido es que, como ya se ha dicho, las Administraciones públicas no tienen límites legales para fijar la cuantía máxima del complemento específico, por lo que si algunas retribuciones son muy elevadas, el ciudadano poco o nada puede hacer. Pero eso ya no es un problema de transparencia, sino de la propia legislación sobre función pública que lo permite sin límite alguno.

En consecuencia, el conocimiento de las retribuciones de los empleados públicos que ocupan los puestos de mayor responsabilidad en las entidades públicas no es una cuestión propia del “Gran Hermano”. Se trata de controlar el empleo del dinero público recaudado con los impuestos, evitar abusos y exigir la rendición de cuentas a quienes informan, proponen o deciden sobre la gestión de los asuntos generales.

Por lo tanto, en mi opinión, las retribuciones íntegras de los altos cargos y de los empleados públicos que ocupan puestos de dirección, jefatura o de mayor responsabilidad, puestos de libre designación con complemento de destino igual o superior a 28, así como los eventuales o de confianza por designación política, deben ser publicadas con nombre y apellidos en la página web y facilitadas a los ciudadanos que las soliciten. Las retribuciones del resto de empleados públicos deben publicarse en la web sin nombres y apellidos y facilitarse, de igual modo, de forma anónima por puesto de trabajo, al ciudadano que lo solicite, salvo que sea perfectamente identificable el funcionario, en cuyo caso, deberá ponderarse el interés general existente en su revelación con la protección de datos de carácter personal.

Todo ello, sin perjuicio de tener en cuenta las especialidades de los funcionarios de los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia (el artículo 519 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial, prevé la publicación de las retribuciones básicas y el complemento general del puesto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado) y de los funcionarios de las Cortes Generales,  y de los distintos parlamentos autonómicos e instituciones estatutarias (artículo 4 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público).