Todas las resoluciones de los Tribunales económico-administrativos deben ser públicas

El Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) y los Tribunales Económico-Administrativos Regionales (TEAR) tienen naturaleza administrativa y sus resoluciones son información pública. A pesar de ello, no todas las resoluciones se publican de forma activa en las bases de datos oficiales.

En el caso que vamos a comentar hoy, una persona solicita todas las resoluciones del TEAC y los TEAR durante los últimos 11 años y los Tribunales de Justicia dicen que su solicitud es abusiva, que solo se tienen que publicar las resoluciones que decida la Administración tributaria que son más relevantes y, encima, el Tribunal Supremo le impone la obligación de pagar las costas judiciales. Un despropósito, en mi opinión.

Los hechos son los siguientes. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en sus Resoluciones de fechas  16/12/2015 (R. 320/2015 y R/321/2015), desestimó las reclamaciones que se presentaron frente a las solicitudes de acceso a la información pública formuladas ante el Tribunal Económico-Administrativo Central y el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid con fecha 8/09/2015, en las que una persona interesaba la totalidad de las resoluciones del TEAC y del TEAR, con votos particulares, en su caso, que figuren en sus archivos dictadas a partir de 1/07/2004.

Posteriormente, la Audiencia Nacional, en su Sentencia de fecha 30/05/2019, rechaza el recurso de apelación presentado contra la Sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11, de fecha 8/10/2018, considerando que el objetivo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG), no es el de crear una base de datos jurídica, sino facilitar a los particulares el conocimiento de resoluciones que constituyen doctrina.

La Audiencia Nacional entiende que la pretensión de acceder con carácter general a las resoluciones de los órganos económico-administrativos no sirve para incrementar la seguridad, siendo relevante el conocimiento de la doctrina sentada, pero no la proyección de la misma en todos y cada uno de los procedimientos en que se aplica. Este fue el razonamiento en concreto:

“(…) una resolución que suponga una interpretación del Derecho debe ser publicada en la medida en que esta interpretación signifique un cambio o novedad respecto de la situación anterior, por ejemplo, porque contenga una interpretación que difiera en algún sentido de las anteriores, sentando nuevos criterios, o que tenga en cuenta nuevos elementos hasta ahora no presentes (…) Es suficiente con que se dé publicidad a una de esas resoluciones que sirva de muestra para saber cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones (…) la información de relevancia jurídica a que alude el artículo 7.a) LTBG se refiere a aquellas resoluciones que bien sientan doctrina, bien cambia los criterios, pero no a todas aquellas resoluciones que aplican dichos criterios en casos concretos y cuyos efectos jurídicos no trascienden de las partes. Desde esta perspectiva, considera que la petición del recurrente resulta abusiva en los términos del artículo 18 LTBG (…)”      -La negrita y el subrayado es mío-.

Ahora, el Tribunal Supremo, en un Auto de fecha 31/01/2020, ha avalado esta interpretación de la Audiencia Nacional, a mi juicio, equivocada, inadmitiendo el Recurso de Casación formalizado contra ella e imponiendo las costas al solicitante en cuantía no superior a 2.000 euros.

Y considero que la interpretación es errónea por las siguientes razones:

a) Estamos ante una solicitud de acceso a la información pública, no ante el cumplimiento de una obligación de publicidad activa.

En efecto, en el caso que estamos analizando, se aplica erróneamente el artículo 7.a) de la LTAIPBG -que recoge una obligación de publicidad activa de mínimos (art. 5.2 LTAIPBG)-, para denegar una solicitud de acceso. Ello no es aceptable. La Ley de transparencia impone la obligación de publicar en el portal, como mínimo, es decir, de forma inexcusable, la información contenida en el apartado a) del artículo 7.

Ahora bien, de ningún modo se impide o prohíbe publicar más información adicional. En este sentido, el artículo 5.2 señala que: “Las obligaciones de transparencia contenidas en este capítulo se entienden sin perjuicio de la aplicación de la normativa autonómica correspondiente o de otras disposiciones específicas que prevean un régimen más amplio en materia de publicidad”.

Si ello es así respecto a la obligación de publicar información en el portal de transparencia, también debe serlo respecto al derecho de acceso a la información pública, donde no se impone ninguna limitación respecto al carácter relevante o no de las distintas resoluciones del TEAC y del TEAR que pueden ser objeto de solicitud.

b) El Tribunal Supremo exige un requisito no previsto en la Ley de Transparencia.

El artículo 7 de la LTAIPBG lleva por título “información de relevancia jurídica”. Dicho en otras palabras, considera como “relevante” toda la información contenida en su apartado a): “Las directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos”.

Como razonaba el solicitante, todas, absolutamente todas las resoluciones del TEAC y del TEAR dictadas desde el 2004 “suponen una interpretación del Derecho o tienen efectos jurídicos”. Y muchas de ellas, no solo para las partes, sino que pueden resultar útiles para ser invocadas en asuntos sustancialmente idénticos.

La Audiencia Nacional, primero, y luego el Tribunal Supremo, introducen un requisito limitativo de la transparencia al considerar que no se tienen que publicar todos los acuerdos o resoluciones, como claramente ordena el artículo 7.a) de la LTAIPBG, sino únicamente las que son relevantes porque cambian los criterios o sientan doctrina. Eso no lo dice la Ley.

El apartado a) no requiere dicho requisito de que sean relevantes porque cambien los criterios o sientan doctrina. No lo exige. Es más, considera que deben publicarse TODOS los acuerdos “en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos”, no exige “que sean relevantes porque cambien los criterios o sientan doctrina”. La relevancia no la exige de los documentos del apartado a), sino que considera que toda la información del artículo 7, en sus distintos apartados, es relevante. Lo que es muy distinto.

c) La solicitud de información no puede ser calificada como abusiva. 

Con buen criterio el solicitante de la información razonaba que todas las resoluciones del TEAC y el TEAR tienen efectos jurídicos y, además, pueden resultar relevantes para calificar como razonable la interpretación que el ciudadano realice la normativa tributaria, con la consecuente modificación de la responsabilidad administrativa o penal.

Por ello, su solicitud no puede calificarse de abusiva, ya que, además, está acotada temporalmente, desde julio de 2004 hasta septiembre de 2015 (11 años).

Asimismo, el solicitante ponía como ejemplo la base de datos jurídica del CENDOJ (Centro de Documentación Judicial) donde se publican todas las Sentencias de los Tribunales de Justicia, sin distinción alguna, a efectos de conocimiento y consulta de los criterios de decisión de los Tribunales, en cumplimiento de la competencia otorgada al Consejo General del Poder Judicial por el art. 560.1.10º de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

La solicitud no puede ser calificada de abusiva porque no persigue causar un perjuicio o alteración ilegítimos al órgano o entidad a la que se dirige o a sus titulares o dependientes, ni tampoco existe una desproporción entre la relevancia de la información solicitada (resoluciones dictadas en un periodo de 11 años) y el tiempo y los recursos necesarios para obtenerla (muchas de las resoluciones estarán en formato electrónico).

d) El acceso a todas las resoluciones de los tribunales económico-administrativos sirve para crear seguridad jurídica. 

Pues parece que no. Para el Tribunal Supremo resulta lo contrario, la pretensión de acceder con carácter general a las Resoluciones de los órganos económico-administrativos no sirve para incrementar la seguridad jurídica, afirmando que “para ello, resulta relevante el conocimiento de la doctrina que viene siendo aplicada o los eventuales cambios que puedan producirse, pero no la proyección de la misma en todos y cada uno de los procedimientos en los que se aplica”.

No comparto esta conclusión. En mi opinión, el acceso a la totalidad de las resoluciones dictadas por el TEAC y el TEAR permite encontrar un supuesto de hecho o antecedente que, aunque no sea significativo por su relevancia o alcance general, sí que pueda ser utilizado para sostener una determinada interpretación del Derecho en un caso muy concreto y singular ante la Administración tributaria.

Conviene no olvidar quién efectúa esa selección de las resoluciones del TEAC o del TEAR que el Tribunal Supremo considera que son relevantes porque “cambien los criterios o sientan doctrina”: la propia Administración tributaria, que es juez y parte en las reclamaciones económico-administrativas.

A nadie se le escapa que la publicación o el conocimiento general de determinadas resoluciones importantes del TEAC o del TEAR va a depender de la propia voluntad de la Administración Tributaria, cuyos intereses no siempre coinciden con los intereses de los sujetos tributarios.

Con ello no quiero decir que la Administración vaya a ocultar deliberadamente aquellas resoluciones que puedan resultar de interés para los ciudadanos, sino que, simplemente, por error, descuido o simplemente porque considere que no son relevantes, no las publique.

A mi juicio, la seguridad jurídica puede verse seriamente afectada si es la propia Administración tributaria quien decide qué resoluciones del TEAC o del TEAR publica y cuáles no, según su criterio. Considero que deben publicarse todas y que sea el obligado tributario quién elija cuál de ellas utiliza para defender su postura frente a la Administración.

e) Portal institucional del Ministerio de Hacienda: en esta página web se publican 2 bases de datos:

  • DYCTEA:  comprende criterios y resoluciones TEAC aprobados desde 01/01/2009 hasta la actualidad, además de algunos de fechas anteriores cuya inclusión se ha estimado pertinente por ser trascendente su pública difusión.
  • DOCTRINA: incluye criterios y resoluciones aprobados desde 01/01/1998 hasta 31 de diciembre de 2013, fecha a partir de la cual cesó su alimentación),

Ahora bien, en estas 2 bases de datos no se recogen todas las resoluciones dictadas por el TEAC y los TEAR.

En conclusión, las resoluciones de los tribunales económico-administrativos son información pública. Su conocimiento, de forma anonimizada (sin datos personales), interesa a los obligados tributarios. Si no se publican todas las resoluciones, de forma activa, en las bases de datos oficiales, al menos, deberían facilitarse cuando un ciudadano las solicita expresamente. De lo contrario, una buena parte de dichas resoluciones no pueden ser conocidas, lo que resulta inadmisible.

Por último, como ejemplo de lo que se está defendiendo en este comentario, el artículo 24.5 de la Ley 19/2013 de transparencia, impone al Consejo de Transparencia la obligación de publicar en su página web “todas” las resoluciones que dicte, no solo las más relevantes, y, asimismo, comunicarlas al Defensor del Pueblo. Y esto no ha generado ningún tipo de inseguridad jurídica, como entiende equivocadamente el Tribunal Supremo respecto a las reclamaciones económico-administrativas.

 

 

 

 

 

 

 

 

El acceso a los informes jurídicos emitidos en materia tributaria

El supuesto de hecho que vamos a analizar es el siguiente: una persona solicita a la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) una copia de un informe jurídico que se cita en una resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) que aparecía publicada en la propia base de datos del Ministerio de Hacienda sobre la doctrina y criterios de los Tribunales Económico-Administrativos (DYCTEA).

Concretamente, el solicitante quería una copia del Informe emitido por la Subdirección General de Ordenación Legal y Asistencia Jurídica en relación con la aplicación de una deducción en el Impuesto sobre Sociedades.

La AEAT se negó a facilitar una copia de dicho informe por las siguientes razones:

“(…) se trata de un informe solicitado a la Subdirección General de Ordenación legal y Asistencia Jurídica por parte de la Delegación Central de Grandes Contribuyentes en relación con la deducción por inversiones en producciones cinematográficas y de series audiovisuales (…) En dicho informe se contiene un análisis de diferentes cuestiones acerca de esta deducción, pero aplicadas a los hechos concretos que fueron remitidos sobre un contribuyente específico y sus relaciones con diferentes operadores del sector audiovisual (…) no se recogen en dicho informe criterios de carácter general para la AEAT como los que quedarían incluidos en el compromiso asumido por la AEAT en el seno del Foro de Grandes Empresas, Código de Buenas Prácticas Tributarias y en el Foro de Asociaciones y Colegios de Profesionales Tributarios. Recordemos que, en dicho marco, tratando de garantizar la transparencia y seguridad jurídica en la aplicación e interpretación de las normas tributarias por parte de la AEAT, existe el compromiso de hacer públicos los criterios que aplica en sus procedimientos de control en tanto sean susceptibles de ser aplicados con carácter general (…) nos encontramos ante un informe interno emitido por la Subdirección General de Ordenación Legal y Asistencia Jurídica, a raíz de una petición concreta de la Delegación Central de Grandes Contribuyentes (DCGC), donde se viene a dar solución, atendiendo a la información remitida y a las cláusulas contractuales específicas firmadas por el contribuyente, a aspectos de la aplicación de la deducción en relación con actuaciones que se estaban desarrollando. Cuestiones tales como la forma de financiar los diferentes proyectos, la manera de organizar su actividad, la identificación de los operadores que realizan dichas operaciones o las obligaciones contenidas para cada uno de ellos; tienen la consideración de información tributaria de los operadores implicados a los efectos de quedar protegida por los artículos 34.1.i) y 95 de la Ley General Tributaria, y en última instancia por el artículo 18 de la Constitución Española (…) no se aprecia en la petición solicitada un interés público o privado superior que justifique el acceso (…) En relación con el derecho de acceso a los informes internos de la AEAT para la tutela judicial efectiva y prohibición de indefensión de los contribuyentes, no se comparte la vulneración alegada por el solicitante en su escrito (…) el contribuyente continúa disponiendo del conjunto de instrumentos previstos en nuestro ordenamiento jurídico tributario para logra resolver las dudas que se le pudieran plantear en relación con la aplicación de la deducción (…) especialmente las consultas de la Dirección General de Tributos (…) nada impide al solicitante acudir a dicho instrumento para resolver las concretas cuestiones que se pudieran plantear y que, a su juicio, pudieran no estar aún resueltas. Adicionalmente juegan un papel esencial los pronunciamientos de los Tribunales Económico Administrativos y los judiciales donde se recogen a su vez criterios de interpretación asociados a este incentivo (…)”.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su Resolución de fecha 20/3/2019 (R/013/2019), desestima la reclamación formulada por el solicitante con el siguiente razonamiento:

“(…) se recoge información económica y tributaria relacionada con las partes a los efectos de poder determinar si en dicho supuesto se habría aplicado correctamente la deducción en el Impuesto sobre Sociedades. Dichas circunstancias, que están presentes en todo el documento, justifica a nuestro juicio el amparo y la protección de la que gozan los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones, de acuerdo con el artículo 95 de la LGT, sin que se aprecie un interés público o privado superior que justifique el acceso, ni el mismo haya sido alegado ni justificado por el reclamante (…)”.

En dicha Resolución, el CTBG se apoya en dos casos totalmente distintos: en uno de ellos, (Reclamación R/0481/2017), se solicitaban las deducciones fiscales del Comité de Apoyo a las Jornadas Mundiales de la Juventud 2011, y en otro de ellos, se refería a la identificación de las personas jurídicas que se habían acogido a la denominada coloquialmente amnistía fiscal.

En el caso que analizamos, se pretende el acceso a un informe jurídico utilizado como fundamentación en una resolución del TEAC. Obviamente, no es lo mismo que pretender conocer la cantidad de unas deducciones fiscales disfrutadas por un concreto sujeto pasivo o la identidad de quienes se acogieron a una amnistía fiscal.

A continuación, voy a exponer tres razones por las que, a mi juicio, el solicitante tiene derecho a obtener una copia de dicho informe jurídico:

a) Como es bien sabido, es muy frecuente que la Administración, al dictar la resolución que pone fin al procedimiento administrativo, acepte informes o dictámenes que le sirvan de motivación de la misma. Ahora bien, para no causar indefensión al interesado, el artículo 88.6 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, exige que dicho informe o dictamen se incorporen al texto de la misma, ya que, de otro modo, el interesado no puede leerlo y, por lo tanto, a efectos prácticos, es como si la resolución del TEAC no incorporara ninguna motivación, ya que es lo mismo no ofrecer ninguna explicación que remitirse a la explicación contenida en un informe al que no se puede acceder.

La AEAT afirma que se trata de un “informe interno”. Pero ello no es correcto. Dicho informe deja de ser interno en la medida en que se cita como fundamentación jurídica de una resolución del TEAC y, en consecuencia, despliega efectos jurídicos “ad extra” frente al contribuyente.

b) En cuanto a la protección de la intimidad constituida por la información económica y tributaria existente en el informe jurídico relativa a un contribuyente, conviene destacar que el solicitante, al formular la reclamación ante el CTBG, reiteró su interés de acceder al contenido de dicho informe, “previa anonimización de los datos identificativos de terceros contribuyentes”.

El solicitante en ningún momento tuvo interés en conocer la identidad del contribuyente. Solo quería conocer el razonamiento y la interpretación de la norma tributaria efectuada en dicho informe jurídico anonimizado.

c) En estrecha relación con el apartado anterior, en el ámbito tributario, el artículo 95.1 de la Ley General Tributaria (LGT) reconoce el carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria:

“Los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros (…)”.

Con cierta frecuencia este precepto es utilizado por la Administración para impedir el acceso a cualquier información que tenga naturaleza tributaria. Y ello, en mi opinión, no es correcto. El precepto reconoce el carácter reservado “de los datos” con trascendencia tributaria, no de la actividad tributaria.

Las actuaciones tributarias no son reservadas. Solo son reservados los datos que puedan contener las mismas. De lo contrario, quedaría sin control alguno todo un importante sector de la actividad administrativa: el tributario[1].

La finalidad de dicho precepto es evitar que los datos tributarios obtenidos por la Administración mediante las actuaciones inspectoras o facilitados voluntariamente por un contribuyente, sean cedidos o comunicados a terceros.

Ahora bien, si estos datos, informes o antecedentes se anonimizan o disocian de un concreto contribuyente, desaparece el interés privado a proteger (la intimidad) y se mantiene el interés público en conocer, en abstracto, cómo se aplica la normativa tributaria por la Administración.

Tanto la AEAT como el CTBG afirman que “no se aprecia un interés público que justifique el acceso” a dicho informe jurídico anonimizado. En mi opinión, dicho interés es claro: conocer la interpretación que ha realizado la Administración en un caso concreto en relación con la aplicación de una deducción fiscal en el impuesto de sociedades.

Aunque en dicho informe no se contengan criterios de carácter general, su contenido sí que tiene interés público en la medida en que aplica a un caso concreto una determinada interpretación de la normativa tributaria que puede ser exigida para aplicarse a otro caso idéntico o sustancialmente análogo.

A mayor abundamiento, el artículo 31.1 de la Constitución Española impone la obligación de contribuir al  sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad.

Pues bien, el acceso a dicho informe jurídico tiene un indudable interés público en la medida en que permite al contribuyente comprobar y controlar si, en dicho caso concreto, se ha respetado el principio constitucional de igualdad en la aplicación de la normativa tributaria.

Finalmente, no es de recibo que la AEAT afirme que ningún problema de indefensión se le causa al solicitante si no accede al contenido del informe jurídico solicitado, puesto que puede formular una consulta a la Dirección General de Tributos y, si no está conforme con la respuesta, acudir a los Tribunales.

Por supuesto que el contribuyente puede formular una consulta tributaria, faltaría más, pero ese no es su interés. El contribuyente quiere conocer el contenido de un informe jurídico citado en la fundamentación de una resolución del TEAC para ver si el razonamiento efectuado en dicho informe pudiera ser aplicable a su situación o resultarle útil sobre cómo puede o debe efectuarse esa deducción fiscal pretendiendo que se cumpla el principio constitucional de igualdad en la aplicación de las normas tributarias.

¿De verdad que no existe un interés público en acceder a dicho informe jurídico anonimizado utilizado por el TEAC?.

 

[1] Resoluciones de la GAIP 204/2019, de 11 de abril y 226/2019, de 25 de abril:

“(…) debe considerarse la opción de anonimización de la información como mecanismo de acceso parcial (artículo 25.1 LTAIPBG) cuando el acceso quede restringido por el carácter protegido por ley de la información. En el caso de la información tributaria, y, dado que el derecho de reserva y la correlativa obligación de confidencialidad de la administración tienen por objeto proteger la información obtenida de los obligados tributarios, los datos fiscales disociados de su identidad no quedarían afectados por dicho límite puesto que no quebrarían su derecho de reserva del artículo 34.1 LGT y, no sirviendo a este fin, no se justificaría la confidencialidad de la información que se impone a la Administración tributaria, precisamente para garantizarlo, en el artículo 95 LGT (…) El artículo 95 LGT, como cualquier otro límite legal al acceso establecido por la propia LTAIPBG o por cualquier otro ordenamiento legal vigente, no justifica por su sola concurrencia la exclusión total, automática y sin ponderación posible de todos los datos con trascendencia tributaria. Entenderlo de otro modo significaría admitir la exclusión del alcance del derecho de acceso a la información pública de un ámbito entero y completo de la gestión pública, lo que resulta incompatible con los principios y la propia regulación sustantiva del derecho de acceso y con la finalidad de la legislación de transparencia, de someter a la administración pública al escrutinio de su actividad pública, especialmente en la gestión de los recursos públicos. Tampoco puede aceptarse que los principios y criterios de aplicación y ponderación de los límites al acceso establecidos por la LTAIPBG no deban ser aplicados a los límites al acceso establecidos en leyes sectoriales: antes bien, como cualquier otro límite propio de la legislación de transparencia, el límite al acceso establecido por la LGT deberá aplicarse conforme a los principios establecidos de los artículos 20 y 22, ponderando los intereses públicos y privados en juego conforme al test del daño y el interés público en la divulgación de la información, aplicando el principio de proporcionalidad al objeto y finalidad de protección por el límite, que es la protección de los derechos de los obligados tributarios reconocido en el artículo 34.1.i LGT. Se pondera como prevalente la protección de la identidad de los obligados tributarios y titulares de la finca exenta de IBI cuando sean personas físicas o jurídicas distintas de administraciones y gobiernos, y por ello, se limita el acceso al domicilio exacto de la finca en estos supuestos,  en la medida en que constituye un elemento identificador de los titulares (…)”.