La opacidad de las dietas de los eurodiputados y la inexistencia de mecanismos de control  

Os recomiendo la lectura de la Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea (Sala Quinta ampliada), dictada en el día de ayer 25 septiembre de 2018 (asuntos T‑639/15 a T‑666/15 y T‑94/16), por la que se confirma la negativa del Parlamento Europeo a conceder el acceso a los documentos relativos a las dietas diarias, a las dietas para gastos de viaje y a las dietas de asistencia parlamentaria de los eurodiputados. No tiene desperdicio.

La Sentencia tiene 140 párrafos. Pues bien, en ningún de ellos, se hace la más mínima referencia a que las dietas se pagan con dinero público recaudado de los impuestos de los ciudadanos y que ellos están legitimados para saber cómo se gasta por parte de los eurodiputados.

El litigio se remonta a julio de 2015. Tres años después, llega esta Sentencia del TGUE. Y llega muy tarde y mal. Esperemos que la misma pueda ser revocada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, si se interpone el recurso de casación en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la resolución.

Objeto de la solicitud de información: Esta decisión judicial llega con mucho retraso, porque hace tres años que unos periodistas solicitaron al Parlamento Europeo la siguiente información pública que todavía no han podido conocer:

“copias de expedientes, informes y demás documentos pertinentes que describen minuciosamente cómo y cuándo los eurodiputados» de todos los Estados miembros «[habían] gastado», durante diferentes períodos comprendidos entre junio de 2011 y julio de 2015, «sus dietas (gastos de viaje, dietas diarias y dietas para gastos generales)», los documentos que indican «los importes que les [fueron] abonados en el marco de los gastos de asistencia parlamentaria» y «los movimientos de las cuentas bancarias de los eurodiputados usadas específicamente para el pago de las dietas para gastos generales”.

Primeras causas de denegación: El Secretario General del Parlamento denegó las solicitudes de acceso a los documentos de los demandantes, por un lado, invocando la protección de los datos personales, sobre la base de la excepción establecida en la letra b) del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 1049/2001, y, por otra, indicando que no disponía de los movimientos de las cuentas bancarias de los miembros del Parlamento.

Segundas causas de denegación: Posteriormente, los solicitantes presentaron ante el Parlamento una solicitud confirmatoria de acceso a los documentos solicitados, la cual también fue denegada por los siguientes motivos:  por una parte, que no se disponía de algunos de los documentos solicitados y, por otra, invocando el doble fundamento de la excepción establecida en la letra b) del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 1049/2001, en relación con el artículo 8, letra b), del Reglamento (CE) n.º 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos, y de la excesiva carga administrativa que implicaba la tramitación de dichas solicitudes.

Las razones utilizadas para denegar el acceso a dicha información ponen de manifiesto importantes deficiencias o lagunas en el control del gasto público, ya que no existen documentos que acrediten dicho control:

  • Por lo que se refiere a los documentos que detallan cómo y cuándo gastaron los miembros del Parlamento de todos los Estados miembros, durante diferentes períodos, sus dietas para gastos generales, consta que, con arreglo a los artículos 25 y 26 de la Decisión de la Mesa del Parlamento Europeo, de 19 de mayo y 9 de julio de 2008, por la que se establecen medidas de aplicación del Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo, los miembros del Parlamento reciben mensualmente una indemnización a tanto alzado de un importe por lo demás conocido por el público, tras una solicitud única presentada al comienzo de su mandato. De ello resulta que, al ser las dietas para gastos generales cantidades fijadas a tanto alzado, el Parlamento no dispone de ningún documento que detalle, material y temporalmente, el uso que hacen sus miembros de dichas dietas.
  • Respecto de los movimientos de las cuentas bancarias de los miembros del Parlamento destinadas específicamente al uso de las dietas para gastos generales, el Parlamento explicó en las Decisiones impugnadas que no estaba en posesión de tales documentos.

Si dichos documentos no existen, está claro que el Parlamento Europeo debe modificar su normativa interna de control del gasto público para exigir una justificación documental a los eurodiputados sobre el destino final o la utilización real de las dietas que perciben.

El propio TGUE lo viene a reconocer expresamente en el párrafo nº 39 de la Sentencia:

“Debe señalarse que, con sus alegaciones, los demandantes no pretenden tanto rebatir la legalidad de las Decisiones impugnadas como, en esencia, denunciar las carencias y la ineficacia de los mecanismos de control existentes, cuestión que no corresponde al Tribunal apreciar en los presentes recursos”.

Por otra parte, respecto a la protección de los datos personales, la STGUE afirma en los párrafos 46 a 48 lo siguiente:

“(…) hay que observar que todos los documentos solicitados incluyen información relativa a personas físicas identificadas. Así sucede con los documentos de los que dispone el Parlamento relativos a las dietas para gastos de viaje y a las dietas diarias, que identifican necesariamente a cada miembro del Parlamento afectado, aunque solo sea a efectos del pago de dichas dietas. Lo mismo ocurre con los documentos de los que dispone el Parlamento relativos a los gastos de asistencia parlamentaria, que identifican necesariamente a cada miembro del Parlamento afectado y a los respectivos beneficiarios de esas dietas, aunque solo sea, una vez más, a efectos del pago de dichas dietas (…)”.

El TGUE considera (párrafo 53) que “no cabe excluir la calificación de los datos controvertidos como datos personales por el mero hecho de que esos datos vayan ligados a otros datos que son públicos, con independencia de si su divulgación perjudica a ciertos intereses legítimos de los interesados”.

En mi opinión, las dietas percibidas por los eurodiputados se trata de datos personales meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del Parlamento Europeo, concretamente, con los beneficiarios de un dinero público abonado en concepto de dietas.

A mayor abundamiento, el TGUE (párrafos 69, 73, 74 y 84) pone un segundo obstáculo a los solicitantes de la información al considerar que no han demostrado la necesidad de la transmisión de dichos datos personales:

“(…) Para demostrar la necesidad de la transmisión de los datos en cuestión, los demandantes han puesto de manifiesto distintos objetivos incluidos en sus solicitudes de acceso a los documentos, a saber, esencialmente, por una parte, permitir al público verificar la adecuación de los gastos en que incurrieron los miembros del Parlamento en el ejercicio de su mandato y, por otra, garantizar el derecho del público a la información y a la transparencia. A este respecto, procede considerar antes de nada que, debido a su formulación, demasiado vaga y genérica, estos objetivos no pueden, por sí mismos, demostrar la necesidad de la transmisión de los datos personales de que se trata (…) los demandantes se refirieron, en sus solicitudes confirmatorias de acceso, a «numerosos supuestos de fraudes cometidos por los miembros del Parlamento, confirmados o presuntos, en los últimos años», esta referencia, que presenta un carácter particularmente abstracto y genérico, no puede justificar la necesidad de la transmisión de los datos personales de los miembros del Parlamento a los que se refieren todas y cada una de las solicitudes de los demandantes, y menos aún su carácter proporcionado (…)”.

Y lo sorprendente de esta Sentencia es que considera que dichos objetivos son “demasiado vagos y genéricos”, cuando acaba de afirmar unos párrafos antes, concretamente en el párrafo 64, lo siguiente:

“Como recuerda el considerando 2 del Reglamento n.º 1049/2001, el derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones está vinculado al carácter democrático de estas.”  

Pues está claro que para el TGUE el Parlamento Europeo no es muy democrático.

Por otra parte, los solicitante de la información también recurrieron la ilegalidad de la denegación de acceso a los documentos solicitados basada en la excesiva carga administrativa.

La respuesta del TGUE es también sorprendente (párrafos nº 116, 117 y 127):

“A este respecto, ha de señalarse en primer lugar que, en las Decisiones impugnadas, el Parlamento denegó las solicitudes confirmatorias de acceso, en la medida en que, por una parte, y con razón, como se desprende del examen de los dos primeros motivos de los recursos, todos esos documentos contenían datos personales, cuya necesidad de transmisión los demandantes no habían acreditado, y, por otra parte, en que la divulgación íntegra de los documentos solicitados en todas las solicitudes conllevaba una carga administrativa excesiva (…) Así pues, hay que indicar que la denegación de acceso a los documentos solicitados en posesión del Parlamento se justificó sobre la base de dos fundamentos autónomos y alternativos, de modo que uno de los motivos es necesariamente superfluo, habida cuenta del otro (…) es cierto que no cabe negar que la ocultación de todos los datos personales en los documentos solicitados conllevaba una carga administrativa excesiva, habida cuenta del volumen de documentos solicitados”.

En mi opinión, el TGUE llega a esta última afirmación de forma apresurada y sin justificación. Debería haber explicado previamente por qué no son suficientes para aligerar dicha carga los  modernos y potentes sistemas tecnológicos disponibles para gestionar dicha información que tienen las instituciones europeas, entre ellas, el Parlamento Europeo. Además, en el peor de los casos, esa carga administrativa podría justificar un cierto “retraso” en la entrega de dicha información a los solicitantes, pero nunca una “denegación”. Está claro que si no se puede facilitar, por ejemplo, en 2 meses, se puede facilitar unos meses más tarde.

Se echa en falta una reflexión en la Sentencia sobre el desinterés del Parlamento Europeo en aplicar lo dispuesto en el artículo 6.3 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión:

“En el caso de una solicitud de un documento de gran extensión o de un gran número de documentos, la institución podrá tratar de llegar a un arreglo amistoso y equitativo con el solicitante”.

Y, finalmente, tampoco el TGUE ha tenido a bien permitir un acceso parcial a la información. Los demandantes alegan que el Parlamento no apreció concreta e individualizadamente el contenido de los documentos solicitados, porque debería haber divulgado al menos los documentos solicitados que no estaban amparados por una excepción y la divulgación de dichos documentos -incluso parcial- habría respondido al objetivo perseguido con sus solicitudes de acceso.

La Sentencia del TGUE afirma en su párrafo 126 lo siguiente:

“es evidente que la divulgación de una versión de los documentos solicitados sin ninguno de los datos personales, incluidos, en particular, los relativos al nombre de los miembros afectados del Parlamento, habría privado al acceso a esos documentos de todo efecto útil por lo que respecta a tales objetivos, puesto que dicho acceso no habría permitido a los demandantes ejercer un seguimiento individualizado de los gastos de los miembros del Parlamento, vista la imposibilidad de vincular los documentos solicitados con las personas a las que se refieren”.

En mi opinión, la apreciación sobre la mayor o menor utilidad de la información solicitada corresponde exclusivamente al solicitante, no al Parlamento Europeo o al TGUE, ya que el  citado Reglamento (CE) 1049/2001 no les reconoce dicha facultad.

Además, si los ciudadanos no están obligados a explicar o justificar en la solicitud para qué quieren la información (art. 2.1 Reglamento 1049/2001), resulta injusto denegar dicha información porque se considere que no es útil. En el caso de información parcial, solo se debería denegar el acceso si dicha información está distorsionada o puede afectar al interés general por resultar engañosa o errónea.

En definitiva y para concluir, la Sentencia del TGUE dictada ayer, demuestra que la transparencia de las instituciones europeas es muy deficiente. No resulta extraño que esta materia sea la que concentra el mayor número de quejas presentadas ante el Defensor del Pueblo Europeo en 2017. Además, también demuestra que hay importantes deficiencias o lagunas en el control del gasto público, ya que no existen documentos que acrediten dicho control. Y lo que es más grave, que ni el Parlamento Europeo ni el Tribunal de Cuentas Europeo han modificado la normativa interna  para que esto no suceda.

Hay que ver cómo nos cuesta avanzar. El artículo 15 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 dispuso que “la sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo agente público de su administración”.

Puede parecer una obviedad, pero hay que recordarlo. Nadie confía en quien no ofrece explicaciones de su gestión. La democracia no se construye con palabras y con dogmas, sino con hechos, hechos que el pueblo, bien entendido, puesto que él es el protagonista del sistema, ha de comprender y ha de creer. Aquí está la razón, en esa estructura inesquivable de la confianza, de por qué la democracia exige transparencia para que pueda funcionar eficazmente y, en su servicio, libertad de información, libertad de investigación de la gestión pública, libertad de crítica y el derecho de pedir justificaciones al poder.

Y luego alguien se extrañará de que el euroescepticismo, la desafección y la desconfianza ciudadana hacia las instituciones europeas siga creciendo en muchos países miembros. La Unión Europea debe ser transparente o no lo será.

 

 

 

 

 

 

 

 

El acceso a la información pública en la Unión Europea

1. Antecedentes.

Como punto de partida, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha resaltado la estrecha relación que existe entre transparencia y democracia. En efecto, la apertura permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración pública para con los ciudadanos en un sistema democrático[1].

Las instituciones comunitarias se han preocupado por acercarse a los ciudadanos permitiéndoles acceder a su información con el objeto de incrementar la confianza en las mismas. Pero no siempre ha sido así. Hasta la década de los años noventa, imperaba el secretismo y la falta de transparencia. Cada institución comunitaria tenía absoluta libertad para aprobar su propia normativa regulando el acceso a sus documentos[2].

Con la aprobación del Tratado de Maastricht (TUE)[3] y, posteriormente, del Tratado de Ámsterdam, el derecho de acceso a los documentos comunitarios se ha configurado como <<un derecho fundamental autónomo, independiente de la libertad de expresión y del derecho general a recibir información, asociado a la ciudadanía comunitaria>>[4], y que resulta esencial para considerar a la Comunidad Europea como un “Estado” democrático según lo dispuesto por el artículo 6 del TUE.

El Defensor del Pueblo Europeo realizó una investigación de oficio sobre el acceso a la documentación en poder de las instituciones europeas, en la que concluyó que <<la falta de información y la información incorrecta constituyen la alegación más frecuente en las reclamaciones presentadas por la ciudadanía>>[5].

La necesidad de mejorar el acceso de los ciudadanos a la información pública motivó que, desde el 1 de mayo de 1999, fecha de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea consagrara en su artículo 255 el principio del derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

Tan sólo un año después, el 7 de diciembre de 2000, se proclamó la Carta de Derechos Fundamentales[6]. Este instrumento recoge, por un lado, el derecho a la transparencia como parte del derecho a una buena administración, esto es, <<el derecho de toda persona a acceder al expediente administrativo que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial (artículo 41)>>. Por otro lado, reconoce el derecho de acceso a los documentos al disponer que <<todo ciudadano de la Unión o toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (artículo 42)>>.

 Con posterioridad a la proclamación de la Carta de Derechos Fundamentales, seis meses después, el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo aprobaron un Reglamento que tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos y determinar los principios generales y los límites que han de regularlo[7]. En 2012 se han presentado algunas propuestas para mejorar la regulación contenida en este Reglamento[8].

Conviene advertir que, aunque este Reglamento no tiene por objeto ni como efecto modificar las legislaciones nacionales en materia de acceso a los documentos, resulta evidente que, en virtud del principio de cooperación leal que preside las relaciones entre las instituciones y los Estados miembros, estos últimos deben velar por no obstaculizar la correcta aplicación del Reglamento y deben respetar las normas de seguridad de las instituciones.

Antes de analizar con detenimiento el contenido del Reglamento, hay que destacar que con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Carta de los Derechos  Fundamentales de la UE ha pasado a ser jurídicamente vinculante[9].

Con el malogrado Proyecto de Constitución Europea se pretendía otorgar a la Carta fuerza vinculante mediante su inclusión en el parte II de su articulado, lo que se ha podido conseguir mediante el Tratado de Lisboa por el que se reforman los Tratados comunitarios. Sin incluir el contenido de los derechos en su articulado, se ha declarado que la Carta tiene el mismo valor jurídico que el resto de los Tratados[10].

Los  derechos  reconocidos  por  la Carta  pueden  hacerse valer ante el  Tribunal de Justicia de la UE en Luxemburgo, y los tribunales nacionales deben tenerla  plenamente en cuenta en sus resoluciones judiciales. El Tratado de Lisboa implica  también que la UE deberá adherirse al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos  Humanos  y de las Libertades Fundamentales. Como ya se ha dicho, todos los países de la UE se han adherido. Cuando la UE haya ratificado el Convenio Europeo,  su legislación podrá recurrirse ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo, en cuanto al respeto de los derechos contemplados en el Convenio Europeo.

 2. El Reglamento (CE) nº 1049/2001, de 30 de mayo. 

La consideración del derecho de acceso a los documentos como un derecho fundamental de la persona que forma parte de los derechos de la ciudadanía europea obliga a interpretar la normativa reguladora, en este caso, el citado Reglamento (CE) nº 1049/2001, de la forma más favorable a los ciudadanos, de acuerdo con los principios y valores de una sociedad democrática.

En cuanto al ámbito subjetivo pasivo del Reglamento, hay que destacar que no se aplica a todas las instituciones y órganos de la Unión Europea, sino tan sólo al Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Por ejemplo, el Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo aplican normas de acceso a sus documentos de carácter más restrictivo que el Reglamento nº 1049/2001. Dada su función jurisdiccional, el Tribunal de Justicia y el Tribunal General, no han adoptado todavía normas en materia de acceso a sus documentos.

No obstante, con el fin de garantizar la plena observancia del Reglamento a todas las actividades de la Unión, las agencias creadas por las instituciones deben aplicar los principios recogidos en el mismo[11].

Respecto al ámbito subjetivo activo, el derecho de acceso puede ser ejercido por cualquier persona física o jurídica, pública o privada, con independencia de si pertenece a un Estado miembro o no, y no es necesario justificar las razones o los motivos que existen para solicitar la información de que se trate.

El objeto del derecho de acceso son todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea. No obstante, la Declaración n° 35 aneja al Acta final del Tratado de Amsterdam prevé que un Estado miembro puede solicitar a la Comisión o al Consejo que no comunique a terceros un documento originario de dicho Estado sin su consentimiento previo.

Ahora bien, el derecho de acceso no es absoluto. Se contemplan una serie de excepciones. Para evitar que estas excepciones acaben vaciando de contenido al derecho de acceso es necesario que las mismas estén expresamente tasadas a modo de “numerus clausus”.

La idea central es que sólo se puedan aplicar las excepciones específicamente detalladas, de tal manera que, en principio, salvo esos concretos supuestos en los que se pretende salvaguardar determinados intereses públicos y privados, todos los    documentos de las instituciones comunitarias deben ser accesibles al público.

Las autoridades y funcionarios que deben decidir si permiten el acceso a la información, sólo deben aplicar las excepciones cuando sean estrictamente necesarias y no hacerlo nunca de forma amplia o extensiva. No deberá denegarse el acceso a la totalidad de la documentación si puede facilitarse una parte de la información sin afectar al interés general o privado digno de protección, de tal suerte que la aplicación de las excepciones afecte exclusivamente a aquellas informaciones o parte de informaciones que resulten realmente perjudiciales.

Asimismo, se contempla una garantía adicional a las resoluciones denegatorias del acceso a la información que no siempre se cumple. No es suficiente con que la autoridad o funcionario público motive las resoluciones denegatorias de información. Será preciso, además, que acredite el carácter perjudicial del acceso para los concretos intereses privados o públicos que se pretendan proteger en cada caso[12].

Aunque el Reglamento sigue hablando, en lugar del acceso a la información, del acceso a documentos, introduce una definición amplia de los mismos al comprender cualquier información conservada bajo cualquier forma: papel, soporte electrónico o registro sonoro, visual o audiovisual. No hay que olvidar que los documentos solicitados deben guardar algún tipo de relación directa o indirecta con el ejercicio de las competencias por parte de la institución a quien se solicitan.

Como broche final al diseño del derecho de acceso se contempla la posibilidad de recurrir cualquier decisión ante la propia institución que ha resuelto la solicitud. La confirmación de la denegación deberá justificarse debidamente y podrá ser objeto de un recurso judicial o de una denuncia al Defensor del Pueblo europeo.

3. Resultado de la aplicación del derecho de acceso. 

El Comité Económico y Social ha subrayado la necesidad de hacer más transparentes los métodos de trabajo de las instituciones europeas, especialmente del Consejo, insistiendo en la necesidad de que las instituciones comunitarias ofrezcan información sobre las políticas europeas de forma rápida, exacta y amplia[13].

Igualmente, el Parlamento Europeo ha instado a la Comisión, al Consejo y a su propia Secretaría General a que velen por el respeto del Reglamento de acceso a la información pública para que se consiga realmente una mayor transparencia y un mayor grado de accesibilidad para los ciudadanos. Las excepciones y las disposiciones relativas al trato especial de los documentos sensibles deberán aplicarse sólo si es absolutamente necesario[14].

La puesta en práctica del Reglamento de acceso se ha encontrado con diversos problemas de diversa índole que conviene exponer a continuación.

En cuanto al medio de presentación de las solicitudes de información, se ha constatado un progreso aumento de las solicitudes formalizadas por correo electrónico[15]. Las tres instituciones han colgado en internet una dirección electrónica a la que pueden enviarse las solicitudes, y los solicitantes que lo deseen pueden utilizar a tal efecto el formulario electrónico disponible en los sitios o portales web del Parlamento y de la Comisión.

Como el envío de la solicitud a través de la dirección electrónica no permite identificar al solicitante, las instituciones europeas pueden exigir una información útil mínima para la tramitación de las solicitudes, como el nombre y la dirección para el envío de documentos en papel y, en su caso, para la facturación, así como el perfil profesional, con fines estadísticos, para evaluar los efectos prácticos del Reglamento. La generalización de un formulario electrónico, como el utilizado por el servicio de Registro del Parlamento, permitiría obtener la información mínima que debe proporcionarse en una solicitud presentada por correo electrónico.

En cuanto a los plazos de respuesta, se ha comprobado un incumplimiento bastante generalizado. Este problema afecta principalmente a la Comisión, que recibe numerosas solicitudes amplias o complejas[16].

Los motivos que han impedido contestar en plazo a las solicitudes de acceso a la información han sido muy variados, entre ellos: la búsqueda y la localización de los documentos (sobre todo cuando se trata de documentos antiguos); la identificación de los documentos solicitados cuando las solicitudes son amplias y poco precisas; la disponibilidad limitada de las personas con los conocimientos adecuados para determinar el perjuicio que causaría la divulgación de los documentos solicitados y la necesidad de consultar a los terceros autores.

Por otra parte, en cuanto a las solicitudes abusivas, reiteradas o manifiestamente infundadas, el Reglamento no contiene ninguna previsión específica. La única defensa de que disponen las instituciones es alegar el principio de proporcionalidad. En algún caso, ya se ha respondido que la tramitación de la solicitud supondría una sobrecarga administrativa que afectaría al principio de buena administración[17]. Estas solicitudes  implican una carga de trabajo desproporcionada, en detrimento de la tramitación de las solicitudes procedentes de ciudadanos que realmente buscan información.

Los llamados “solicitantes profesionales” ponen a las instituciones a la defensiva presentando solicitudes que éstas no pueden satisfacer y que son manifiestamente contrarias al espíritu de la normativa.

En cuanto a las modalidades de acceso, la gran mayoría de los documentos se envían en forma electrónica, si bien los documentos más antiguos se remiten generalmente en papel. En algunos casos en que el volumen de los documentos ha sido muy importante, se ha invitado al solicitante a que acuda a consultarlos “in situ”.

Al poco tiempo de empezar a aplicar el Reglamento, las instituciones previeron un sistema de facturación facultativo para el suministro de documentos de más de 20 páginas. No obstante, esta posibilidad de cobrar el coste apenas se utilizaba porque en muchos casos el importe de la facturación y recaudación era superior a las cantidades ingresadas. Por el contrario, en el caso de solicitudes muy voluminosas, el hecho de informar al solicitante de que la entrega de los documentos le iba a ser facturada tenía un efecto disuasorio si el interés en acceder a la información no era muy intenso[18].

Otra fuente de carga administrativa vino propiciada por la necesidad de dar audiencia previa a las terceras personas afectadas por la documentación solicitada, sobre todo, en el caso de solicitudes voluminosas relativas a expedientes que contienen numerosos documentos. En estos casos, resulta muy difícil cumplir con el plazo de contestación.

A estos efectos, si bien el Reglamento concede a los terceros de quienes proceda el documento únicamente un derecho de consulta, el consentimiento previo del Estado miembro es requisito necesario para la divulgación de un documento que procede de él en caso de que éste lo solicite. En este supuesto, la institución comunitaria que no dispone del consentimiento del Estado miembro de que se trate no tiene libertad para divulgar el documento en cuestión[19].

Por último, en cuanto a los mecanismos de tutela previstos por el Reglamento, se distingue entre una vía de recurso interna y otra externa. Respecto a la primera, contra toda decisión que deniegue el acceso a un documento se puede presentar un recurso, en el plazo de 15 días laborales tras la recepción, que se denomina “solicitud confirmatoria”, que consiste en una especie de renovación  de la solicitud inicial con el fin de obtener una revisión de la posición de la institución. Las solicitudes confirmatorias son examinadas por una instancia independiente de la que tomó la decisión inicial.

El sistema de toma de decisiones a dos niveles -solicitudes iniciales y confirmatorias- ha funcionado bien[20]. Ofrece al solicitante una vía de recurso sencilla, sin trámites, así como una garantía de que su solicitud será reexaminada por una instancia distinta a la que decretó la denegación inicial.

Respecto a las vías de recurso externas, en caso de confirmarse la denegación, se informa al solicitante acerca de las vías de recurso que están a su disposición contra la decisión negativa: interponer un recurso de anulación ante el Tribunal de Primera Instancia o presentar una denuncia al Defensor del Pueblo Europeo.

4. Cuestiones a mejorar.

El funcionamiento del sistema de acceso a la información diseñado por el Reglamento ha sido satisfactorio. La situación ha mejorado ostensiblemente. No obstante, el  Parlamento,  el  Consejo  y  la  Comisión  han  empezado  ya  a  estudiar  formas  de mejorar  la  difusión  de  información  a  través  de  internet.  Estas  mejoras  pueden realizarse sin modificar la legislación.

A grandes rasgos, el Consejo y la Comisión conceden dos de cada tres  solicitudes  de  acceso. El  Parlamento  concede  más  del  80 %  de  las solicitudes  que  recibe,  en  gran  parte  debido  a  la  naturaleza  pública  de  sus procedimientos. Ha  habido  un  aumento  constante  en  el  número  de  solicitudes  de  acceso  iniciales presentadas al Parlamento y a la Comisión. El número de solicitudes presentadas al Consejo permanece estable, en gran parte debido al creciente número de documentos que están directamente disponibles en el registro del Consejo.

Por  otra  parte,  el número  de  solicitudes  confirmatorias  (esto  es,  solicitudes  en  las  que  se  pide  a  la institución  que  reconsidere  una  denegación  de  acceso)  permanece más o menos estable. Globalmente, sólo el 4% de todas las solicitudes iniciales presentadas a las tres instituciones dan lugar a solicitudes confirmatorias por no haberse facilitado la información inicialmente. Los recursos al Tribunal y las denuncias al Defensor del Pueblo Europeo representan un margen muy pequeño del número total de solicitudes tramitadas[21].

En cuanto a las concretas cuestiones que pueden ser objeto de mejora se destacan las tres siguientes:

– El régimen de acceso se ha ampliado más allá del Parlamento, el Consejo y la Comisión, aunque no cubre aún la totalidad de las instituciones, órganos y agencias comunitarias. Por ejemplo, las tres instituciones conceden el derecho de acceso a los ciudadanos de los países terceros y a las personas jurídicas sin residencia o domicilio social en la UE, pero esta práctica no la siguen las otras instituciones, los órganos y las agencias[22].

 – El Reglamento es utilizado básicamente por especialistas: operadores económicos, bufetes de abogados, organizaciones no gubernamentales y profesores de Universidad. Debe realizarse un esfuerzo de información del gran público para que los ciudadanos adquieran conciencia del derecho que tienen a acceder a la información y presenten más solicitudes.

– La potenciación de los registros electrónicos en los portales web donde se puedan consultar los documentos directamente desde el domicilio de la persona interesada, sin necesidad de presentar una solicitud.

Al hilo de esta última consideración, integrada en lo que se ha llamado “información activa”, todavía queda mucho por hacer. Examinaremos más adelante, en el bloque dedicado a este tipo de información, cómo las instituciones comunitarias se muestran reacias a publicar de oficio, sin necesidad de solicitud por parte de los ciudadanos, toda la información de interés general sobre su funcionamiento: gastos e ingresos públicos, resultado de las inversiones y actividades realizadas, grado de eficacia y eficiencia de las políticas públicas, etc.

A pesar de los logros conseguidos hasta el momento, <<falta mucho para que la Unión sea un genuino Estado de Derecho>>[23]. No existe una ley general de procedimiento administrativo que determine con claridad los derechos que tienen los ciudadanos en sus relaciones con las instituciones y órganos comunitarios. Para conocer esos derechos, entre ellos, el de acceso a la información, hay que analizar los reglamentos de funcionamiento de cada organización comunitaria por si introducen especialidades, lo que supone una situación que dista mucho de ser satisfactoria.

 [1] LOZANO CUTANDA, B., PLAZA MARTÍN, C. y PÉREZ CARRILLO, E.F., <<La transparencia en el funcionamiento de la Unión Europea. El acceso público a los documentos de sus instituciones y órganos>>, en Revista Vasca de Administración Pública, nº 56, 2000, pág. 349. STJCE, asuntos acumulados C-39/05 P y C-52/05 P, Caso Maurizio Turco y otros contra Consejo de la Unión Europea y otros, de 1 de julio de 2008.

 [2] RAMS RAMOS, L., El Derecho de acceso a archivos y registros administrativos, Reus, Madrid, 2008, pág. 75.

 [3] El Tratado de la Unión Europea se aprobó en Maastricht el 15 de diciembre de 1991. La Declaración nº 17, anexa al Acta final, sobre la mejora del acceso de los ciudadanos a la información, encargaba a la Comisión que presentara al Consejo, a más tardar en 1993, un informe sobre medidas destinadas a mejorar el acceso del público a la información de que disponen las instituciones. El resultado fue la “Comunicación de la Comisión nº 156, de 8 de junio de 1993, sobre el acceso de los ciudadanos a los documentos de las instituciones (Comunicación al Consejo, Parlamento Europeo y Comité Económico y Social)”.

 [4] GUICHOT REINA, E., Publicidad y privacidad de la información administrativa, Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2009, pág. 95. En el artículo 11 de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, se recoge el derecho a la libertad de expresión, pero con un contenido diferente al recogido en el Consejo de Europa y en la ONU, en el que no estaría integrado expresamente el derecho al acceso a la información pública: <<Toda  persona  tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o  de  comunicar  informaciones  o  ideas  sin  que  pueda  haber  injerencia  de  autoridades  públicas  y  sin consideración de fronteras. Se respetan la libertad de los medios de comunicación y su pluralismo>>.

 [5] “Informe especial del Defensor del Pueblo al Parlamento Europeo elaborado tras la investigación de oficio sobre el acceso del público a los documentos”, Decisión del Defensor del Pueblo Europeo de fecha 20 de diciembre de 1996, disponible en la web: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31998Y0210(01):ES:HTML; fecha de consulta: 20 de enero de 2017.

[6] “Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de fecha 18 de diciembre de 2000, disponible en la web: http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_es.pdf; fecha de consulta: 20 de enero de 2017.

[7] Reglamento (CE) del Consejo de la Unión Europea y del Parlamento Europeo nº 1049/2001, de 30 mayo, sobre el acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, que entró en vigor el 3 de diciembre de 2001.

 [8] “Campaña sobre la reforma del Reglamento de acceso los documentos de la Unión Europea; disponible en la web: https://www.google.es/webhp?sourceid=chrome-instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=Campa%C3%B1a+sobre+la+reforma+del+Reglamento+de+acceso+los+documentos+de+la+Uni%C3%B3n+Europea+access+info ; fecha de consulta: 20 de enero de 2017.

[9] “Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea”, firmado el 13 de diciembre de 2007; disponible en la web: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:ES:HTML; fecha de consulta: 20 de enero de 2017.

 [10] RAMS RAMOS, L., El Derecho de acceso a archivos y registros administrativos, Reus, Madrid, 2008, págs. 110 a 113.

[11] Además del Reglamento (CE) nº 1049/2001, también conviene tener presente, entre otras, las siguientes normas a título de ejemplo: Reglamento interno del Parlamento Europeo de 1 de julio de 2010; Reglamento interno del Consejo de  de 22 de marzo de 2004; Reglamento interno de la Comisión de 8 de diciembre de 2000; Decisión 2004/258/CE, de 4 de marzo, acceso a los documentos del Banco Central Europeo; Decisión 12/2005, de 10 de marzo, acceso a los documentos del Tribunal de Cuentas; Decisión 2003/603/CE, de 1 de julio, acceso a los documentos del Comité Económico y Social Europeo; Decisión 64/2003, de 11 de febrero, acceso a los documentos del Comité de las Regiones; artículo 73 del Reglamento (CE) 726/2004, de 31 de marzo, Agencia Europea de Medicamentos; artículo 66 del Reglamento (UE) 528/2012, de 22 de mayo, sobre el acceso a los documentos de la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos sobre la  comercialización y uso de biocidas.

[12] STGUE, asunto T-111/11, Caso ClientEarth contra Comisión Europea, de 13 de septiembre de 2013. El Tribunal recuerda que <<el riesgo de menoscabar el interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético>>.

[13] “Dictamen del Comité Económico y Social nº 357/2002, de fecha 20 de marzo de 2002, sobre “El Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea”; disponible en la web: http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/ces357-2002_ac_es.pdf ; fecha de consulta: 20 de enero de 2017.

[14] “Resolución del Parlamento Europeo de 15 de enero de 2003, sobre “La situación de los derechos fundamentales en la Unión Europea”; disponible en la web: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2004:038E:0247:0262:ES:PDF; fecha de consulta: 20 de enero de 2017.

[15] “Informe COM (2004) 45, de 30 de enero, sobre la aplicación de los principios del Reglamento (CE) nº 1049/2001, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión”; disponible en la web: http://www.ceice.gva.es/documents/161634402/163458820/com2004_0045es01.pdf/5a6ba0ec-5d6d-4904-8f0d-cc0b932618bd; fecha de consulta: 20 de enero de 2017, pág. 33.

[16] Ídem, pág. 34.

[17] Ídem, pág. 35.

[18] “Informe COM (2004) 45, de 30 de enero, sobre la aplicación de los principios del Reglamento (CE) nº 1049/2001, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión”; disponible en la web: http://www.ceice.gva.es/documents/161634402/163458820/com2004_0045es01.pdf/5a6ba0ec-5d6d-4904-8f0d-cc0b932618bd ; fecha de consulta: 20 de enero de 2017, pág. 35.

[19] STGUE, asunto T-362/08, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH y otros contra Comisión, de 13 de enero de 2011.

[20] “Informe de la Comisión de 2 de agosto de 2012, sobre la aplicación en 2011 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión”, disponible en la web: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0429:FIN:ES:PDF ; fecha de consulta: 20 de enero de 2017, págs. 3 y 4.

[21] “Libro verde sobre el acceso del público a los documentos de las instituciones de la Comunidad Europea”, Bruselas, 18.4.2007, COM(2007) 185 final; disponible en la web:http://ec.europa.eu/transparency/revision/docs/gp_es.pdf  ; fecha de consulta: 20 de enero de 2017, pág. 5.

[22] El artículo 2 de la Decisión 12/2005/de 10 de marzo, sobre acceso a los documentos del Tribunal de cuentas reconoce el derecho de acceso sólo a los ciudadanos de la Unión Europea, así como a toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro. De forma facultativa o voluntaria, también podrá permitir el acceso a toda persona física o jurídica que no resida o no tenga su domicilio social en un Estado miembro. En los mismos términos se expresa el artículo 2 de la Decisión 2004/258/CE, de 4 de marzo, sobre acceso a los documentos del Banco Central Europeo.

 [23] SORIANO GARCÍA, J.E., <<El Derecho Administrativo y los desafíos del siglo XXI>>, en Revista Española de Derecho Administrativo, nº 150, abril-junio 2011, pág. 268.