¿Qué es “información auxiliar o de apoyo” y “reelaborar”?

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) publicó en su página web hace una semana -el jueves 19 de noviembre- cuatro criterios interpretativos, de fecha 12 de noviembre de 2015, sobre diversas cuestiones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG).

En concreto, me gustaría comentar a continuación dos de esos criterios, concretamente, los referidos a la “información de carácter auxiliar o de apoyo” y al término de “reelaboración”.

Antes de continuar con este análisis,  hay que destacar que la interpretación del concepto de “información auxiliar o de apoyo” y del término de “reelaboración” que ha efectuado el CTBG coexistirá con la futura interpretación que puedan realizar de ambos conceptos los órganos o consejos de transparencia autonómicos existentes al amparo de la ley autonómica correspondiente, por lo que estas definiciones terminológicas pueden no ser las mismas en todo el territorio nacional.

Hecha esta aclaración, en mi opinión, el CTBG define ambos conceptos de forma excesivamente amplia. El principio de interpretación restrictiva de las causas de inadmisión tiene como objetivo evitar que el derecho de acceso a la información pública quede vacío de contenido.

  1. Información de carácter auxiliar o de apoyo (criterio interpretativo nº 6):

El CTBG considera con buen criterio lo siguiente:

“(…) es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que se denomine como una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013 (…) debe tenerse en cuenta que la motivación que exige la Ley 19/2013 para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo (…)”.

Por lo tanto, habrá que estar, caso a caso, a la concreta motivación contenida en la resolución por la que se inadmita la solicitud de información.

Hasta aquí, todo bien. Nada que objetar. Sin embargo, el problema se plantea cuando en la página nº 3, el CTBG entiende que;

“(…) podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:

 1.- Cuando contengan opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.

 2.- Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.

 3.- Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.

 4.- Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.

 5.- Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final (…)”.

En cuanto a la primera circunstancia, a nadie se le escapa que no es lo mismo una mera valoración personal de un funcionario interviniente en la tramitación del procedimiento contenida en algún documento, que, por ejemplo, la opinión del funcionario jefe del servicio expresada o contenida en un informe cuyo acceso sí que estaría más que justificado por evidentes razones de interés público.

Respecto a la segunda circunstancia, el conocimiento de un texto preliminar o borrador mientras se está tramitando el procedimiento puede generar más desinformación o confusión y, en consecuencia, entorpecer la decisión a adoptar. Sin embargo, una vez finalizado el procedimiento y, por tanto, adoptada la resolución finalizadora del mismo, ningún problema debería existir para acceder a dichos textos preliminares o borradores cuyo conocimiento sí que puede arrojar luz para conocer la justificación del proceso que se ha seguido desde el principio del documento hasta el final.

En relación con la tercera circunstancia, el concepto de “información preparatoria” de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud es excesivamente amplio e indeterminado. En realidad, toda la documentación que integra un expediente es “información preparatoria” de la resolución administrativa, a la vista del concepto de expediente administrativo recogido en el artículo 70.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (no vigente todavía):

“Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.

En cuanto a la cuarta circunstancia, no entiendo cuáles pueden ser las razones de interés público que justifiquen la imposibilidad de acceder a las comunicaciones internas que no constituyen trámites del procedimiento. En realidad, la única forma de poder exigir responsabilidad a las entidades o funcionarios encargados de la tramitación de un asunto en los casos de dilaciones indebidas, falta de actuación o descoordinación administrativa es a través del conocimiento de dichas comunicaciones internas entre órganos de la misma o de diferente Administración.

Por último, respecto a la quinta circunstancia, no se comprende cómo el CTBG, por un lado, afirma que hay que evitar que se deniegue información que renga relevancia en la tramitación del expediente o para la rendición de cuentas o el conocimiento de la toma de decisiones públicas y, por otro, abre la puerta para inadmitir con carácter general las solicitudes que tengan por objeto informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

En mi opinión, la naturaleza facultativa o preceptiva del informe no debe condicionar el acceso al mismo. Todos los informes existentes en el expediente deben conocerse aunque no se incorporen como motivación de la decisión final. De hecho, conocer dichos informes es esencial para poder demostrar la arbitrariedad o falta de motivación de la resolución definitiva. El artículo 54.1.c) de la Ley 30/1992 –artículo 35.1.c) de la referida Ley 39/2015, de 1 de octubre- impone la motivación de los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

No es infrecuente que la Administración solicite informes externos o dictámenes de órganos consultivos que no son preceptivos. En ocasiones, el contenido de dichos informes se menciona o incorpora en la decisión final, y en otros casos, ni se indica su existencia, aunque su contenido haya sido tenido en cuenta en mayor o menor medida para adoptar un tipo de decisión u otra.

Y al igual que en las comunicaciones internas, ¿qué razones de interés público puede justificar impedir el acceso a los informes no preceptivos?

2.Reelaboración (Criterio interpretativo nº 7):

El CTBG parte de la definición de reelaboración que define la Real Academia de la Lengua: “volver a hacer algo distinto a lo existente”, y a continuación permite la inadmisión de las solicitudes de información por 4 motivos distintos:

1) Razones organizativas, funcionales o de coste presupuestario:

En el último párrafo de la página nº 5, se indica lo siguiente:

“(…) las dificultades de reelaboración habrán de basarse en elementos objetivables de carácter organizativo, funcional o presupuestario, identificando estos en la correspondiente resolución motivada”.

A nadie se le escapa la gran tentación que supone para la Administración, inadmitir las solicitudes de información, no cuando exista alguna imposibilidad, sino con una simple dificultad organizativa, funcional o presupuestaria, conceptos los tres muy amplios e indeterminados, que a buen seguro servirán para hacer uso de ellos cuando no se quiera facilitar la información solicitada.

2) Información que se tenga que elaborar expresamente:

En el tercer párrafo de la página nº 3, el CTBG autoriza la inadmisión de la solicitud cuando el organismo o entidad deba:

“a) Elaborar expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información”.

Esta interpretación del CTBG supone un grave retroceso. Se limita el derecho de acceso, no a la información, como reconoce expresamente la Ley de Transparencia, sino al documento, como reconocía el derogado artículo 37.1 de la Ley 30/1992. Ya que si la información solicitada no consta en un documento ya existente, sino que hay que elaborarlo para dar respuesta, se puede inadmitir la solicitud.

Un buen ejemplo de este retroceso, lo hemos visto recientemente con la negativa del Senado a facilitar la información sobre el coste de los viajes realizados por un senador, apelando a la necesidad de elaborar expresamente dicha información, aunque, lógicamente, el Senado dispone de la misma con una simple suma de las facturas contraídas en dichos viajes.

El concepto de “reelaboración” debe quedar circunscrito a elaborar estudios, investigaciones, comparativas o análisis “ex profeso”, es decir, aquellos casos en que el organismo o entidad tiene que realizar una tarea compleja o exhaustiva para facilitar la información solicitada.

En cambio, el concepto de “reelaboración” no debe utilizarse para inadmitir solicitudes referidas a información que se encuentra dispersa o distribuida en distintas fuentes y que lo único que hay que realizar es una simple suma o volcado de datos para facilitarla. De lo contrario, el derecho de acceso ya no es a la información, sino al documento ya existente que no haya que elaborar expresamente, lo que vulnera claramente el artículo 12 de la Ley 19/2013, en el que se reconoce el derecho a la información, se tenga o no se tenga que elaborar expresamente.

3) Razones técnicas:

Otra importante limitación que el CTBG introduce en este criterio interpretativo es que se podrá inadmitir la solicitud:

“(…) cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada (…)”.

No es justo que el ciudadano sufra las consecuencias de la falta de medios técnicos. El CTBG, en su Resolución nº 167/2015, de fecha 2 de septiembre, desestima la reclamación presentada contra la denegación de la solicitud dirigida al Ministerio de Economía y Competitividad para conocer los expedientes de reintegro de subvenciones y ayudas caducados porque el programa y la aplicación informática no permite sacar esos listados.

4) Formato distinto:

Por último, en opinión del CTGB, “(…) la petición de un formato concreto distinto al existente podría entenderse como reelaboración, cuando dicho formato no esté en poder de la Administración informante, en todo caso la extracción de la información en Excel o Word no entrarían en el supuesto de reelaboración (…)”.

El artículo 17.2. d) y 22.1 de la LTAIBG reconocen el derecho del ciudadano a acceder a la información preferentemente por vía electrónica, sin contemplar ninguna limitación en cuanto al formato en el que se encuentre la misma. La Administración debe contar con los medios necesarios para escanear y digitalizar la información que se solicite, así como ofrecerla en formatos reutilizables. Si la Administración puede inadmitir una solicitud por entender que el cambio de formato es un supuesto de reelaboración, no parece que vaya a tener mucho interés en disponer de la información en formatos reutilizables.

A modo de recapitulación, en el Preámbulo de la Ley 19/2013 se reconoce la necesidad de la misma porque el artículo 37 de la Ley 30/1992 “(…) adolece de una serie de deficiencias que han sido puestas de manifiesto de forma reiterada al no ser claro el objeto del derecho de acceso, al estar limitado a documentos contenidos en procedimientos administrativos ya terminados y al resultar su ejercicio extraordinariamente limitado en su articulación práctica (…)”.

Entender como “información auxiliar o de apoyo” a la información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud, así como a las comunicaciones internas que no constituyen trámites del procedimiento y a los informes no preceptivos que no sean incorporados como motivación de una decisión final, constituye, a mi juicio, un importante paso atrás en la deseable transparencia de la Administración.

La información preparatoria, sin distinguir si los documentos que integran la misma son provisionales o definitivos, da pie a inadmitir la solicitud de acceso cuando se trata de un procedimiento en tramitación, ya que toda la información existente en el expediente puede ser considerada como preparatoria de la resolución administrativa a dictar. Ello nos retrotrae a la Ley 30/1992, cuando el acceso a la información solo era para procedimientos ya terminados.

Del mismo modo, considerar como “reelaboración” a la información que se tiene que elaborar expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, nos retrotrae al concepto de documento. Volvemos a la Ley 30/1992 cuando el derecho de acceso no era a la información, sino al documento ya existente que no hay que elaborar. Además, si las deficiencias organizativas, funcionales, presupuestarias o técnicas pueden servir para inadmitir las solicitudes de información, se premia con mayor opacidad a los organismos o entidades que mayores deficiencias tienen. ¿Así se motiva la subsanación de las mismas? En absoluto.

Las privilegiadas personas que puedan interponer un recurso contencioso-administrativo y asumir sus costes -abogado, procurador, tasas –personas jurídicas- y posible condena en costas-, además de su enorme tardanza, pueden solicitar al Juzgado la ampliación del expediente administrativo para que se incluya en el mismo los informes no preceptivos, comunicaciones internas, información preparatoria, así como la información contenida en diversas fuentes que no se quiere reelaborar.

Las solicitudes de ampliación del expediente administrativo en los recursos contencioso-administrativos es un cauce procesal utilizado con frecuencia en la práctica forense (artículo 55 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Los Juzgados suelen acceder a las mismas para evitar cualquier atisbo de indefensión a los recurrentes.

Si las ya numerosas causas de inadmisión del artículo 18 de la LTAIBG se interpretan de forma tan amplia o extensa como lo ha efectuado el CTBG, será muy difícil para el ciudadano acceder a la información pública y muy fácil para la Administración impedir dicho acceso.

 

2 comentarios en “¿Qué es “información auxiliar o de apoyo” y “reelaborar”?

  1. Pingback: La Ley de transparencia provoca el cierre de “tuderechoasaber” | Miguel Ángel Blanes

  2. En la propia LTABG se dispone la publicación de datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados (art. 8.1.a). Ello supone un trabajo de reelaboración previa que me sugiere varias ideas:

    1ª Puesto que la Ley puede obligar a reelaborar una concreta información no solicitada (aunque de interés) bastaría que el legislador extendiera esta práctica en cada materia para atender incluso la información solicitada.
    Es decir, disponer la publicación por imperativo legal de información útil a los ciudadanos a criterio de la Administración titular, y por silencio “legislativo” positivo a favor de la reelaboración de cuanta información le sea solicitada y que no esté exceptuada por Ley material.
    Primero, se ha de dar respuesta a lo que se demanda, para luego ofrecer además información reelaborada que evite peticiones reiteradas. Y si se invierte el orden, la Ley TABG debería añadir un quinto supuesto de reelaboración no admisible: razones legales o ausencia de imperativo legal.
    “…Resuelve desestimar la solicitud de información porque no existe norma legal que obligue a reelaborarla… / porque una norma legal impide reelaborarla…”
    Pero habilitar un sistema de excepciones tendría un coste de imagen para ese “buen gobierno” fácilmente calculable y reelaborable por el ciudadano…

    2ª La elaboración estadística de datos tiene un evidente interés general (previsto por la Ley), pero puede también convertirse en una maniobra de ocultación si no va acompañada de sus ingredientes (que son el objeto de las solicitudes particulares de acceso).
    Porque la estadística es una entre varias formas de elaborar datos, no la más solicitada por el ciudadano ni la más neutra: no agota su necesidad de información reelaborada, y puede distorsionar con índices y parámetros la verdadera dimensión del fenómeno incluso al presentar los datos junto a otros sólo aparentemente comparables.

    3ª ¿Por qué reelaborar sólo la información que la Ley TABG prevé, y utilizando sólo la técnica estadística, cuando hay tantos aspectos a considerar como leyes materiales se aprueban?
    En esta materia de contratos, la situación se agrava porque el acceso a la plataforma de contratación del Sector Público sólo está previsto para el responsable del órgano de contratación y para el administrador de las empresas licitadoras, previo registro. Es decir, un ciudadano cualquiera, identificado telemáticamente, sólo tiene acceso al número de órganos de contratación acumulado en los últimos 3 años.
    https://contrataciondelestado.es/wps/portal/plataforma
    En todo caso, el legislador de la propia Ley de Contratación del Sector Público debiera obligar a la plataforma a ofrecer información útil y diversa, de oficio y a partir de las solicitudes ciudadanas.

    4ª. Pero sobre todo, ¿Por qué una Ley general (de buen gobierno) dedica su atención a un supuesto particular, y cada Ley particular desatiende la transparencia en su propio ámbito?
    Focalizando nuestra atención en un punto, la Ley de Transparencia parece ocultar más de lo que muestra…

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