El artículo 14.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, dispone que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para las relaciones exteriores.
Nos encontramos ante un límite muy amplio y genérico, que se aplica cada vez con más frecuencia para impedir el derecho de acceso a la información pública. ¿Qué se entiende por «relaciones exteriores»? ¿En qué casos se puede generar un perjuicio?
La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 4/5/2026 (enlace), nos da algunas pautas interesantes. Una persona había solicitado al Ministerio de Economía la siguiente información:
«conocer la deuda actual que tiene Cuba y Venezuela hacia España, así como las renegociaciones, condonaciones de deuda e intereses así como reestructuraciones de dicha deuda habidas desde el 2004 hasta el momento presente, junto con los informes y los expedientes administrativos correspondientes de esas condonaciones y reestructuraciones (…)».
Ante la falta de respuesta ministerial, se presentó una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), que fue íntegramente estimada. Frente a esta resolución, el Abogado del Estado interpuso un recurso contencioso, que fue inicialmente desestimado, y una apelación posterior, que fue estimada. El CTBG presentó un recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que ha sido estimado parcialmente.
A pesar del inicial silencio ministerial, la información solicitada se concedió posteriormente de forma parcial, ofreciendo algunos datos de la deuda contraída con España por Cuba y por Venezuela, pero sin permitir el acceso a las actas del llamado «Club de París», al que pertenece España, por generarse un perjuicio para «las relaciones exteriores». Un inciso. El Club de París es un grupo informal de acreedores oficiales cuya función es encontrar soluciones coordinadas y sostenibles a las dificultades de pago que experimentan los países deudores. Cuenta con 22 miembros permanentes -España entre ellos- y su actuación es estrictamente informal,
Pues bien, dicho esto, el CTBG interpuso recurso de casación porque la Sentencia de la Audiencia Nacional ignoró la doctrina del Alto Tribunal sobre la diferencia entre los acuerdos o actas, que deben ser públicos, y las deliberaciones, que son confidenciales (Sentencias de 19 de febrero de 2021, Recurso 1866/2020, y de 17 de noviembre de 2022, Recurso 1837/2021), ya que asume la mera posibilidad hipotética de que las actas del Club de París contengan información sobre las deliberaciones efectuadas en la reunión cuando este Tribunal Supremo ha rechazado que las actas de un órgano colegiado tengan necesariamente que recoger el contenido íntegro de la discusión y las opiniones y manifestaciones expuestas en el proceso de toma de decisión, de manera que ha de descartarse que las actas hayan de excluirse del derecho de acceso por un mero riesgo teórico de afectación a la política exterior.
El Tribunal Supremo rechaza este motivo indicando que tal doctrina jurisprudencial tiene como base la actuación de los órganos colegiados nacionales, esto es, de acuerdo con lo previsto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, pero sin incidir en cómo se rijan ni se desenvuelvan las reuniones en instituciones u órganos internacionales, aún de naturaleza informal, como el Club de París, pues el Estado español carece de capacidad para, en concreto, modificar reglas sobre el funcionamiento de organismos multinacionales, cualquiera que sea su clase.
Adentrándonos en el límite al derecho de acceso a la información pública consistente en causar un perjuicio a las «relaciones exteriores», el Tribunal Supremo desliza estas importantes declaraciones, que pueden servir como criterios o pautas generales de actuación:
a) Es el Gobierno el que dirige la política exterior, por lo que la determinación de las actividades necesarias a tal fin y, en sentido contrario, de aquello que puede dañar dichas relaciones, debe gozar de un margen de discrecionalidad, ya que entran en juego factores complejos y diversos que exigen una ponderación conjunta y equilibrada (Sentencia 11/3/2026, Recurso 8005/2024).
El reconocimiento de un mayor margen de apreciación no supone que la información referida a las relaciones exteriores quede al margen de las exigencias del principio de transparencia, que expresamente se menciona como principio rector de la acción exterior del Estado en el artículo 3.2.f) de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, como principio general complementario de otros específicos de la política española de gestión de deuda externa en el artículo 7.3.g) de la Ley 38/2006, de 7 de diciembre, reguladora de la gestión de la deuda externa, y como principio de actuación en el artículo 2.3.f) de la Ley 1/2023, de 20 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global.
b) El acceso a la información puede denegarse cuando se proporcionen razones suficientes, aunque no alcancen un alto nivel de detalle y concreción, que permitan entender de forma razonable y verosímil que la información solicitada pueda causar un perjuicio a las relaciones exteriores de España.
c) La aplicación de este límite exige una motivación que explique por qué la divulgación de una información concreta puede afectar negativamente a dicho interés público. No basta con invocar de forma genérica este límite, siendo necesario que se exponga un perjuicio razonable, sin que baste un mero perjuicio hipotético. Además, esta restricción debe ser adecuada y proporcional al interés público que se trata de proteger, y ello porque los límites analizados no deben traspasar lo que es adecuado y necesario para el cumplimiento del objetivo perseguido.
d) El mero hecho de tratarse de un convenio o acuerdo internacional en el que intervine un tercer Estado no implica que su contenido deba ser secreto o que la información referente al mismo pueda ser denegada invocando genéricamente el posible daño a las relaciones exteriores y/o la perdida de fiabilidad para futuros compromisos. Ello equivaldría a sostener que todo acuerdo o convenio internacional, que por esencia afecta a otro Estado, debe permanecer al margen del conocimiento público, y ello no es así porque, tal y como hemos señalado anteriormente, también la información pública relacionada con la actividad exterior está sometida a la ley de Transparencia.
e) No es la presencia de otro Estado la que determinará la aplicación de este límite sino el objeto del convenio y el peligro real de que el conocimiento de su contenido, o parte del mismo, pueda causar un perjuicio probable a la política exterior de nuestro Estado. Y no todos los contenidos de cualquier acuerdo o convenio internacional tienen la virtualidad de conllevar ese perjuicio, de forma que cuando se deniegue el acceso a la información invocando este límite ha de explicarse también la razón por la que el acceso puede menoscabar efectivamente el interés protegido.
En el caso concreto resuelto por la Sentencia del Tribunal Supremo de 4/5/2026, el Alto Tribunal entiende que el acceso a las actas en las que se plasman los acuerdos para el tratamiento de la deuda incide de forma importante en la confidencialidad, que es un principio que guía e inspira las actuaciones del Club de París, a cuyo respeto se han comprometido los asistentes a sus reuniones, y cuyas decisiones, tampoco lo olvidemos, se toman por consenso, por más que la confidencialidad se predique expresamente solo de las «deliberaciones».
En cuanto al perjuicio, debido al ámbito tan importante y delicado sobre el que versan las negociaciones y acuerdos plasmados en las actas del Club de París suscritas por los países acreedores y por el país deudor, el acceso a dichas actas es susceptible de causar perjuicios razonablemente previsibles y no puramente hipotéticos a las relaciones exteriores de España, menoscabando, cuando menos, la confianza derivada del intercambio de información y de opiniones sobre los países deudores, cuyo flujo podría verse fundadamente afectado incidiendo en la reciprocidad y en la misma seguridad jurídica que debe presidir las relaciones exteriores.
Sin embargo, el Tribunal Supremo casa la Sentencia de la Audiencia Nacional porque, si bien es cierto que no se puede acceder a las actas del Club de París porque puede perjudicar las relaciones exteriores de España, no lo es menos que el solicitante no había solicitado el acceso a dichas actas, sino a los acuerdos adoptados por España en relación a la deuda, lo que es bien distinto.
Dicho en otras palabras, el límite del perjuicio a las relaciones exteriores no puede utilizarse para impedir el acceso a la documentación relativa a la concreta y específica aplicación que España haya realizado de las condiciones de tratamiento de la deuda estipuladas en dichas actas del Club de París.
La razón sostenida por el Tribunal Supremo es muy clara y concluyente. Esta información posee un relevante interés público afectado al principio de utilización racional de los fondos públicos, sin que incida en las relaciones exteriores con la misma relevancia que la de las actas, siendo esta información la que, en definitiva, se solicitó por el interesado, lo que no obsta para que el acceso a tal información pueda también denegarse, pero siempre y cuando se expliquen, fundada y suficientemente, las razones por las que se produce un perjuicio razonablemente previsible, no meramente hipotético, sobre aquellas relaciones, teniéndose en cuenta los distintos ámbitos que, derivadas de las mismas, puedan afectarse como, en especial, el político o el económico.
En definitiva, el mero hecho de que unos datos o una documentación pueda afectar a un tercer Estado no conlleva «per se» el secreto de la misma y su exclusión del conocimiento público, puesto que la información pública relacionada con la actividad exterior del Estado está sometida a la Ley de Transparencia.
Miguel Ángel Blanes 