El acceso a la información de los anteproyectos de Ley en tramitación

Anticipando la conclusión de este comentario, las personas tenemos derecho a acceder a los informes y a la documentación ya terminada que constan en el expediente de un anteproyecto de Ley en tramitación, es decir, cuando todavía no ha sido aprobado por el Gobierno como proyecto de Ley.

Esta conclusión no es compartida por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), ya que, en su Resolución nº 527, de fecha 1/12/2021, considera que los informes y la documentación del expediente de un anteproyecto de Ley, hasta su aprobación por el Gobierno como proyecto de Ley, se encuentran «en curso de elaboración», aplicando la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG).

En el caso resuelto por el CTBG, una persona había solicitado al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, en relación con el «anteproyecto de Ley Orgánica de Garantía Integral de la Libertad Sexual» y al «anteproyecto de Ley para la Igualdad Plena y Efectiva de las Personas Trans”, una copia del informe de análisis de los aspectos previstos en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, concretamente, de los siguientes:

«El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:

a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.

b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales.

c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito.

d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo.

e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.

f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la Administración General del Estado.

g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno».

El Ministerio de Presidencia no contestó la solicitud de información, obligando al solicitante a presentar la reclamación ante el CTBG. Sin embargo, una vez presentada la reclamación, dicho Ministerio contestó extemporáneamente la solicitud, cuya resolución es ratificada por el CTBG.

La resolución del Ministerio aplica la referida causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) LTAIPBG, con el siguiente razonamiento:

«(…) el informe se emite en el seno del procedimiento administrativo de elaboración de disposiciones de carácter general (…) de acuerdo con el procedimiento de tramitación de un Proyecto de Ley, éste debe someterse a la aprobación del Consejo de Ministros como requisito imprescindible previamente a su remisión a las Cortes Generales. En la fecha de la presente resolución, el Proyecto de Ley no ha sido aprobado por el Consejo de Ministros (…) se trata de una información que forma parte de un procedimiento que aún no ha concluido, y cuyo conocimiento es relevante para la adopción de una decisión que es competencia del Gobierno, en cuanto titular de la iniciativa legislativa. Por tanto, en este caso resultaría de aplicación la causa de inadmisión contemplada en el artículo 18.1 a) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por encontrarse en curso de elaboración el Proyecto de Ley Orgánica de garantía integral de la libertad sexual (…)».

El Ministerio de la Presidencia cita también una Resolución del CTBG (R/0340/2016, de 20 de octubre), en la que se aplicó también esta causa de inadmisión respecto al acceso al expediente íntegro del anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público:

«(…) el legislador ha querido vincular el conocimiento de los documentos o informes que conforman el expediente de un proyecto normativo al previo conocimiento del mismo por parte del órgano decisorio, ya sea por la vía de la emisión de un dictamen que, con carácter preceptivo o facultativo se haya solicitado, ya sea debido a la titularidad de la iniciativa legislativa y, por lo tanto, de la competencia para aprobar los Proyectos de Ley (…)».

En mi opinión, esta conclusión no es conforme a Derecho por las siguientes razones:

a) La LTAIPBG no contiene ningún límite ni causa de inadmisión que impida el acceso a la información en los procedimientos en tramitación, tanto para emitir actos administrativos como para aprobar normas, reglamentos o disposiciones de carácter general.

b) La causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.a) de la LTAIPBG se refiere a «información que esté en curso de elaboración», lo que es bien distinto a información que esté en un procedimiento en tramitación. La LTAIPBG se refiere a la «información en curso de elaboración», no al «procedimiento en tramitación».

Como es sabido, en la tramitación de cualquier procedimiento pueden existir informes o documentos «en curso de elaboración», es decir, provisionales o todavía no terminados, y también pueden existir informes o documentos ya redactados o concluidos.

Esta causa de inadmisión, cuya interpretación debe ser restrictiva, según recuerda reiteradamente el Tribunal Supremo, solo se puede aplicar a los informes o documentos todavía no finalizados o terminados, ya que, al tratarse de una información que no es definitiva, sino provisional, no tiene sentido permitir el acceder a la misma, puesto que el contenido de dicha información puede cambiar, de manera que su conocimiento puede generar confusión a la ciudadanía y resultar contraproducente.

Sin embargo, no se puede aplicar esta causa de inadmisión para impedir el acceso a los informes o documentos ya terminados o finalizados que se insertan en un procedimiento en tramitación. Aunque el procedimiento no haya finalizado, el acceso al contenido de dichos informes o documentos, que no son provisionales y que no van a ser ya modificados, debe permitirse.

Y esta conclusión es aplicable tanto a los procedimientos en tramitación para emitir actos administrativos como para aprobar normas o disposiciones de carácter general, como ordenanzas, reglamentos o proyectos de Ley.

c) El acceso de los ciudadanos al informe ya finalizado o terminado previsto en el 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con anterioridad al Consejo de Ministros que, en su caso, tiene que aprobar el proyecto de Ley, no genera ningún perjuicio a los intereses generales.

Todo lo contrario, permite que la participación ciudadana pueda avisar o alertar de los defectos de dicho informe o de las mejoras que se pueden incorporar al mismo con anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley por el Gobierno.

Sin acceso a dicho informe, el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos resulta sencillamente una entelequia (artículo 23.1 de la Constitución Española).