La reclamación en materia de transparencia se debe admitir aunque la materia tenga una regulación específica

La disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ha generado muchas dudas interpretativas respecto a si la reclamación en materia de transparencia también se podía presentar o no en aquellos casos en que existe normativa reguladora específica que regula el derecho de acceso a la información pública en una determinada materia.

Así, por ejemplo, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), no admitía la reclamación en materia de transparencia cuando la presentaba un cargo electo local (diputado o concejal). La postura del CTBG era que la normativa específica reguladora -la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local-, era de preferente aplicación y no se podía aplicar de forma supletoria la Ley de Transparencia por impedirlo la llamada «técnica del espigueo», consistente en elegir lo mejor de cada regulación para crear un sistema normativo distinto.

En algunos comentarios anteriores, ya critiqué esta restrictiva interpretación mantenida por el CTBG: «Los concejales pueden presentar la reclamación prevista en las Leyes de Transparencia«, de fecha 8/2/2017, «Las interpretaciones divergentes de los Consejos de Transparencia sobre las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública», de fecha 10/12/2018 y «Las inventadas causas para inadmitir solicitudes de acceso a la información pública: las regulaciones especiales«, de fecha 9/8/2021.

Pues bien, la importante Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 10/3/2022, Recurso de Casación nº 3382/2020, ha dicho claramente que los concejales pueden presentar la reclamación en materia de transparencia, aunque la regulación del derecho de acceso a la información pública se encuentre en una legislación específica como la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, puesto que la Ley 19/2013, de transparencia, se aplica de forma supletoria.

Pero es que dicha Sentencia, en mi opinión, dice mucho más. En efecto, aclara y explica cómo opera la supletoriedad de la Ley de Transparencia, tanto cuando existe una regulación específica y completa del derecho de acceso a la información, como cuando la regulación específica no es completa y solo contiene alguna previsión o precepto aislado. Pues bien, en ambos casos, el Tribunal Supremo lo dice bien claro, se aplica de forma supletoria la Ley de Transparencia:

«(…) hay un régimen específico propio cuando en un determinado sector del ordenamiento jurídico existe una regulación completa que desarrolla en dicho ámbito el derecho de acceso a la información por parte, bien de los ciudadanos en general, bien de los sujetos interesados. En tales supuestos es claro que dicho régimen habrá de ser aplicado con carácter preferente a la regulación de la Ley de Transparencia, que en todo caso será de aplicación supletoria para aquellos aspectos que no hayan sido contemplados en tal regulación específica siempre, claro está, que resulten compatibles con ella. En este sentido, conviene subrayar que, en contra de lo que se ha alegado en ocasiones, la existencia de un régimen específico propiamente tal no excluye la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia. La disposición adicional primera dispone literalmente lo contrario, tanto en el apartado 2 como en el tercer apartado, que se refiere de forma expresa al carácter supletorio de la Ley de Transparencia en el sector medioambiental, que tiene un régimen específico de acceso a la información de rango legal en la Ley 27/2006, de 18 de julio (…)».

En el ámbito de la legislación de régimen local, existe una regulación propia y específica del derecho de acceso de los cargos electos a la información pública: la solicitud debe ser respondida en el plazo máximo de 5 días naturales y el silencio administrativo es positivo. Frente a la denegación expresa o presunta, cabe presentar un recurso facultativo de reposición, al amparo del artículo 123.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y artículo 52.1 de la citada Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local).

La Administración recurrente ante el Tribunal Supremo se oponía a que un concejal pudiera presentar la reclamación en materia de transparencia porque en la normativa de régimen local se contempla la existencia de un régimen de recursos propios y que admitir esta vía de reclamación supone aceptar lo que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno denomina técnica del «espigueo», consistente en seleccionar los aspectos más favorables de dos cuerpos normativos distintos para dotarse así de un régimen jurídico «ad hoc».

El Tribunal Supremo afirma con contundencia que esta postura no puede ser asumida por las siguientes razones:

«(…) El artículo 23.1 de la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno establece que «1. La reclamación prevista en el artículo siguiente tendrá la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común». La referencia que hace el precepto al artículo 107.2 de la Ley 30/1992 pone de manifiesto que la reclamación que se regula en la normativa sobre Transparencia y Buen Gobierno sustituye al recurso de alzada, lo que deja a salvo la posible coexistencia de dicha reclamación con el recurso potestativo de reposición (…) la normativa sobre Transparencia y Buen Gobierno admite que la reclamación que en ella se regula pueda dirigirse contra el acto originario que deniega el acceso a la información o, en su caso, contra el acto que desestima el recurso potestativo de reposición que eventualmente se hubiera interpuesto contra aquél (…) esta viabilidad de la reclamación prevista en el artículo 24 de la Ley 19/2013 no es fruto de ninguna técnica de «espigueo» normativo sino consecuencia directa de las previsiones de la propia Ley de Transparencia y Buen Gobierno (…)».

Esta doctrina del Tribunal Supremo es aplicable a otros ámbitos sectoriales con regulación específica completa, como el ambiental (art. 20 Ley 27/2006), en las que se contempla la posibilidad de presentar los recursos administrativos de reposición o alzada previstos en la derogada Ley 30/1992 o Ley 39/2015.

La persona afectada puede presentar la reclamación en materia de transparencia, bien exista una regulación específica completa en materia de derecho de acceso a la información ambiental o bien algún precepto aislado sobre la misma, pudiéndose dar las siguientes situaciones:

a) Si contra el acto administrativo expreso o presunto cabe recurso de alzada, la presentación de la reclamación en materia de transparencia se entenderá como sustitutiva de dicho recurso. No cabrá presentar luego un recurso de alzada contra la desestimación expresa o presunta de la reclamación en materia de transparencia.

b) Si contra el acto expreso o presunto no cabe recurso de alzada, se podrá presentar la reclamación en materia de transparencia tanto contra este acto originario como contra la desestimación expresa o presunta del recurso de reposición que voluntariamente se hubiera presentado.

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