La transparencia de la publicidad institucional

Las campañas que efectúan los poderes públicos para facilitar a los ciudadanos información sobre sus derechos y obligaciones, el funcionamiento de las instituciones públicas y los servicios que prestan consumen importante cantidades de dinero público. La necesidad de repartir igualitariamente la publicidad institucional entre los diferentes medios de comunicación, en lugar de favorecer a los más afines, justifica la aplicación de la normativa de contratación del sector público inspirada en los principios de objetividad, igualdad y no discriminación.

Por estos motivos, las campañas institucionales deben respetar los principios de interés general, lealtad institucional, veracidad, transparencia, eficacia, responsabilidad, eficiencia y austeridad en el gasto.

Los Tribunales de Justicia han manejado diversos conceptos de publicidad institucional. Un concepto amplio, comprende todos aquellos actos de contratación publicitaria que sean satisfechos por un ente o institución pública, cuyo objeto sea dar conocimiento de sus actividades con una vocación de difusión general; lo que se manifiesta generalmente en su inclusión en más de un medio de comunicación[1].

En otras ocasiones, se ha aplicado un concepto restringido. Se ha distinguido entre la “publicidad institucional”, en la que rige el principio de igualdad, y la “publicidad oficial”, en la que la Administración es libre de elegir el medio de comunicación para cumplir con los requisitos legales de publicidad de actos administrativos en materia expropiatoria, urbanística, de contratación, etc.[2]

El Tribunal Supremo nos recuerda que los poderes públicos no sólo pueden sino que deben informar a los ciudadanos de los servicios públicos que prestan, y de todos aquellos extremos que sean necesarios para que ejerzan sus derechos y cumplan sus deberes. Ahora bien, esa actividad ha de ser puramente informativa, desprovista de todo matiz laudatorio de la acción de esos poderes o de sus titulares. La pretensión de destacar los logros de la gestión realizada, advertida en una campaña, la sitúa de lleno en el ámbito de la prohibición legal[3].

En cuanto a la publicidad del gasto público invertido en campañas publicitarias o institucionales, la normativa estatal es poco transparente en este aspecto. Se prevé que el Gobierno elabore un informe anual de publicidad y de comunicación en el que se detallen las campañas realizadas, su importe y los adjudicatarios de los contratos celebrados. Este informe no es público. Se remitirá a las Cortes Generales en el primer período de sesiones de cada año y será puesto a disposición de todas las organizaciones profesionales del sector[4].

Hay que advertir que el mismo partido político que propuso en julio de 2011 la publicación trimestral en internet del gasto público realizado en campañas de publicidad institucional, aprobó la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, sin hacer ninguna referencia específica a esta cuestión[5].

Así las cosas, salvo que se entienda que el contrato de publicidad institucional es un contrato más que debe publicarse como todos los restantes (artículo 8.1.a) de la Ley 13/2013), no sería obligatorio publicar en la página web información detallada sobre las campañas de publicidad y promoción institucional de un importante número de instituciones públicas: Administración General del Estado y sector público estatal (organismos autónomos, sociedades mercantiles, fundaciones, universidades y corporaciones de Derecho Público); Congreso, Senado y restantes instituciones constitucionales y, tampoco, las administraciones autonómicas y locales cuya obligación no les venga impuesta por la legislación autonómica específica o de transparencia.

Ello provoca, sin duda, la dificultad de conocer el destino del dinero público invertido cada año por este buen número de instituciones públicas en campañas de publicidad institucional, así como su reparto entre los distintos medios de comunicación.

A mayor abundamiento, conviene también destacar que, en 2012, se presentó una proposición de ley -que no ha prosperado- para mejorar la transparencia de la publicidad institucional. Algunas de las medidas propuestas son muy interesantes como la prohibición de campañas que tengan como finalidad destacar los logros o los objetivos alcanzados por las Administraciones, la elaboración de un Plan anual previo con un límite de gasto, y un informe anual de dominio público donde se incluirán todos los anuncios y campañas institucionales realizadas en el año anterior, señalándose su finalidad, su importe y adjudicatarios de los contratos celebrados[6].

Respecto a las leyes de transparencia autonómicas aprobadas hasta el momento, la situación es muy dispar. Se puede distinguir tres grandes grupos, de menor a mayor obligación de publicar de forma activa información sobre la publicidad institucional:

  • La ley de transparencia autonómica no dice nada: es el caso de Aragón y Galicia.
  • La ley de transparencia autonómica obliga a difundir la cuantía global del gasto público, sin más detalles. Es el caso de Navarra, Extremadura y Andalucía y Murcia[7].
  • La ley de transparencia autonómica impone la publicación, no solo del importe total del gasto, sino también de importante información adicional. Es el caso de Canarias, Cataluña y Valencia.

En la Comunidad Canaria, además del gasto global, también se incluye específicamente los contratos, así como “los planes de medios correspondientes en el caso de campañas publicitarias (artículo 24.B.h) de la Ley canaria 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública).

En Cataluña, se deben desglosar “los distintos conceptos de la campaña y el importe destinado a cada medio de comunicación” (artículo 11.1.f) Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno).

Y finalmente, en la Comunidad Valenciana se debe distinguir los costes entre campañas de publicidad y de promoción institucional, desglosando los medios de comunicación empleados y el importe destinado a cada medio, añadiendo, “al menos una vez al año”  (artículo 9.1. n) de la Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana).

A nivel de ordenanzas locales, el panorama también es muy dispar: desde el mero importe global del gasto público realizado, sin más detalle, -artículo 19.x) de la Ordenanza de Transparencia del Ayuntamiento de Sevilla-, hasta una publicación más pormenorizada , en la que se especifica el coste presupuestado y ejecutado, bruto y neto, destinado al diseño y difusión de publicidad y comunicación institucional, con indicación del objetivo, área de gobierno, distrito, sociedad mercantil, consorcio o fundación responsable, medio y soporte, adjudicatario o proveedor y periodo de ejecución (artículo 11.g) de la Ordenanza del Ayuntamiento de Madrid).

En cualquier caso, en mi opinión, sería muy importante que se publicara, al menos cada año (lo ideal sería que fuera en tiempo real), los siguientes datos mínimos: importe invertido en cada campaña; características básicas de la misma y medio de comunicación adjudicatario.

Sin esa información básica, resulta imposible saber si las campañas institucionales respetan los principios de interés general, lealtad institucional, veracidad, transparencia, eficacia, responsabilidad, eficiencia y austeridad en el gasto.

[1] STSJ Andalucía (Málaga), de 12 de julio de 1999.

 [2] STSJ Valencia, Sección 3ª, de 10 de noviembre de 2004.

 [3] STS, Sala 3ª, Sección 8ª, de 14 de junio de 2010.

 [4] Artículos 3 y 14 de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional. En los últimos años, las Comunidades Autónomas también han aprobado textos legales en el mismo sentido, entre otros: Ley 16/2003, de 24 de marzo, sobre Publicidad Institucional de Aragón; Ley 6/2006, de 20 de junio, Comunicación y Publicidad Institucionales de Asturias; Ley 4/2009, de 28 de mayo, Publicidad Institucional de Castilla y León, y finalmente, la Ley 6/2010, de 23 de diciembre, Publicidad y Comunicación Institucional del País Vasco.

 [5] Artículo 15.2 de la “Proposición de Ley relativa a la transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, presentada por el Grupo Parlamentario Popular, Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, nº 326-1, de fecha 15 de julio de 2011. Disponible en la web: http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/B/B_326-01.PDF ; fecha de consulta: 30 de septiembre de 2016. Vid. “Enmiendas presentadas en el Senado al Proyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, disponible en la web: http://www.senado.es/legis10/publicaciones/pdf/senado/bocg/BOCG_D_10_248_1779.PDF ; fecha de consulta: 18 de noviembre de 2013. El Grupo Parlamentario Socialista en el Senado presentó la enmienda nº 214, que no fue estimada, para que en el Portal de la Transparencia se publique la información relativa a <<las campañas de publicidad o comunicación institucional que hayan promovido o contratado, el importe de las mismas, los contratos celebrados, así como los planes de medios correspondientes en el caso de las compañas publicitarias>>.

 [6] Artículo 11 de la “Proposición de Ley sobre transparencia y lucha contra la corrupción”, presentada por el Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia, Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, nº 36-1, de fecha 5 de enero de 2012. Disponible en la web: http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/B/B_036-01.PDF ; fecha de consulta: 30 de septiembre de 2016.

[7] Artículo 13.w) de la Ley Foral Navarra 11/2012, de 21 de junio, de Transparencia y Gobierno Abierto;  artículo 14.1 de la Ley extremeña 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Artículo; artículo 16.e) de la Ley andaluza 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Públi; artículo 3.1.f) de la Ley de Castilla y León 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana y art. 14.4.c) Ley murciana 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana.

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