La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva como límite a la transparencia: acceso a la auditoría sobre el accidente del tren ALVIA “Ourense-Santiago de Compostela”

El artículo 14.1.f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG), señala que “el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva”.

Las preguntas que surgen tras la lectura del precepto son evidentes: ¿en qué casos se podrá denegar el acceso a la información pública?,  ¿cuándo se perjudica la igualdad de las partes y la tutela judicial efectiva?, ¿se trata de información anterior o posterior a la existencia del pleito?, ¿se refiere solo a los documentos elaborados con ocasión del pleito o también a todos aquellos que tengan relación con los hechos objeto de la contienda judicial?.

Para contestar a estas preguntas, vamos a analizar el siguiente caso real. La Plataforma Víctimas Alvia solicitó el 2/4/2018 al Ministerio de Fomento una copia de “la auditoría sobre el total del cumplimiento de la legislación reguladora del sector ferroviario y sobre la seguridad en la circulación de la red ferroviaria de interés general, en relación con la infraestructura ferroviaria y los elementos que integran la línea Ourense-Santiago de Compostela”.

El Ministerio de Fomento, mediante resolución de fecha 23/4/2018, denegó el acceso a dicho documento aplicando el límite previsto en el artículo 14.1.f) de la LTAIPBG, “dado que actualmente está en curso un proceso judicial sobre el accidente ferroviario ocurrido el 24 de julio de 2013”.

La Plataforma presentó el 10/05/2018 una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), que ha sido estimada mediante Resolución de fecha 26/07/2018 (R/289/2018), obligando al Ministerio de Fomento a entregar al solicitante una copia de dicha auditoría.

Esta acertada Resolución del CTBG es muy interesante porque viene a perfilar los supuestos de hecho a los que se puede aplicar el límite consistente en causar un perjuicio para la igualdad de las partes y la tutela judicial efectiva.

En la fase de alegaciones del procedimiento de reclamación, el Ministerio de Fomento vuelve a insistir en que procede denegar el acceso a la auditoría por estas razones:

“(…) Actualmente está en fase de instrucción el Procedimiento Abreviado n°4069/2013 ante el Juzgado de Instrucción n°3 de Santiago de Compostela en la que se investigan unos hechos que pudieran ser constitutivos de 80 delitos de homicidio por imprudencia grave profesional del artículo 142, apartados primero y tercero, del Código Penal y 144 delitos de lesiones por imprudencia grave profesional del art. 152, por lo que las cuestiones que alega el reclamante como motivos para pedir la información están siendo objeto de una profunda investigación como es la propia de un procedimiento penal en el que todas las partes pueden proponer las diligencias que consideren oportunas (…) dado que el asunto sobre el que versa la documentación solicitada está sujeto a un procedimiento judicial en curso es precisamente en el marco de ese procedimiento judicial donde, por su propia definición, se garantiza el máximo interés público, pues en el mismo pueden participar las diferentes partes involucradas con todas las garantías procesales y solicitar que se incluyan en la instrucción los documentos que estimen oportunos de forma que todas las partes los conozcan y puedan alegar -al respecto lo que consideren adecuado (“test del interés”). Asimismo, hay que tener en consideración que las partes en el proceso todavía están proponiendo al juzgado nuevas diligencias dirigidas a la averiguación de los hechos y su relevancia penal y es evidente que la información que solicita  en representación de la Plataforma Víctimas Alvia 04155 podría poner en riesgo la igualdad de partes en el proceso penal y causar un perjuicio a las partes de ese procedimiento que no han tenido acceso a la misma (“test del daño”) (….)”.

No obstante, el CTBG llega a la siguiente conclusión:

“(…) es de destacar la notoriedad pública que alcanzó el accidente ferroviario del que trae causa la solicitud y, posteriormente, la elaboración de la auditoría ferroviaria. Un accidente que, como también es público, es objeto de un procedimiento judicial para conocer sus causas y depurar responsabilidades. No obstante, entendemos que la existencia de este procedimiento no puede ser utilizado como argumento para denegar el acceso a la información solicitada por el hecho de que ésta guarde relación con aquél. En este sentido, reiteramos los argumentos expuestos previamente en el sentido de que en ocasiones, y entendemos que ésta es una de ellas, el acceso solicitado garantiza precisamente que ambas partes en el procedimiento –sin que por otro lado conste para este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que el solicitante sea una de ellas– tengan garantizada una posición de igualdad (…) entendemos que no ha quedado justificado el perjuicio a la igualdad de las partes en los procesos judiciales si se concediera el acceso a la información solicitada sino, antes al contrario, entendemos que el conocimiento de la documentación requerida conecta directamente con la rendición de cuentas por la actuación pública así como el interés general en la garantía de la seguridad en las infraestructuras y la prestación de servicios públicos (…)”.

Y para llegar a la anterior conclusión, se apoya en estos tres antecedentes distintos, cuyos argumentos principales se destacan en negrita para mayor claridad:

a) La doctrina del propio CTBG, entre otras, la Resolución R/0273/2017:

“(…) A juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, vincular tan sólo a la existencia de un procedimiento judicial la vulneración de la igualdad de las partes y la tutela judicial efectiva sin justificar en qué medida el conocimiento de la información solicitada puede suponer tal perjuicio no es conforme con la literalidad o el espíritu de la norma (…) es generalizada la interpretación restrictiva del límite alegado, restringiéndolo a información que puede perjudicar de forma constatable la igualdad de las partes en un procedimiento judicial e incluso llegando a considerarlo de aplicación sólo a documentos elaborados expresamente con ocasión de un procedimiento (…) la previsión del art. 14.1 f) coincide con la del art. 3.1 i del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos (…) En la memoria explicativa del Convenio se señala que (…) Los documentos que no son creados con vistas a procesos judiciales como tales no pueden ser denegados al amparo de este límite”.

b) Las decisiones de otras Autoridades de control autonómicas que también mantienen una interpretación restrictiva de este límite del derecho de acceso a la información pública, por ejemplo, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (Resolución 31/2017, de 1 de marzo) y la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (Resolución 181/2017, de 7 de junio).

c) La interpretación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), Sentencia de 21 de septiembre de 2010, dictada en los Recursos de Casación acumulados C-514/07 P, C-528/07 P y C-532/07 P:

“(…) ha de reconocerse la existencia de una presunción general de que la divulgación de los escritos procesales presentados por una institución en un procedimiento jurisdiccional perjudica la protección de dicho procedimiento, en el sentido del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 mientras dicho procedimiento esté pendiente (…)”.

En conclusión, y respondiendo a las preguntas planteadas al principio, estos son, a mi juicio, los criterios interpretativos restrictivos del límite consistente en no poder acceder a la información pública solicitada cuando ello suponga un perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, debiendo distinguir dos situaciones distintas en función de si el solicitante tiene la condición de parte o no en dichos procesos:

a) Si el solicitante de la información pública NO ES PARTE JUDICIAL:

1.- El límite solo afectaría a la información o documentación pública elaborada expresamente para dichos concretos procesos judiciales y mientras no hayan finalizado mediante sentencia firme, tales como los escritos procesales de las partes, los medios de prueba documental, testifical o pericial aportados o practicados y las resoluciones judiciales dictadas en los mismos (providencias, autos y sentencias).

2.- La mera existencia de un proceso judicial no finalizado por sentencia firme no puede servir de excusa para denegar el acceso a la información pública ya elaborada o existente con anterioridad a la judicialización del asunto que tenga relación con los hechos enjuiciados en dicho proceso judicial. Es decir, la información o documentación de fecha anterior al inicio del proceso se debe facilitar.

3.- Aunque es un supuesto menos frecuente, ya que, una vez iniciado el proceso judicial, lo más habitual es que la actividad de la entidad pública haya finalizado o esté suspendida y ya no se emita más información relacionada con los hechos enjuiciados,  también se podría entregar la información posterior al inicio del proceso que no haya sido específicamente elaborada para dicho proceso judicial.

b) Si el solicitante de la información pública SÍ ES PARTE JUDICIAL: 

Las respectivas leyes de enjuiciamiento civil, penal, contencioso-administrativo, laboral y militar garantizan el principio de igualdad de armas entre las partes, de manera que la información o documentación pública relacionada con los hechos litigiosos debe ser aportada y puede ser solicitada en los respectivos trámites procesales previstos en las mismas, por lo que las partes que hayan incumplido dichos trámites (por ejemplo, solicitar la ampliación del expediente administrativo o proponer el correspondiente medio de prueba documental) no pueden subsanar dicho incumplimiento solicitando dicha información al amparo de la LTAIPBG.

Respecto a los escritos procesales y demás documentos elaborados expresamente para dicho procedimiento judicial, no existe problema alguno puesto que la parte tiene el derecho a acceder a los mismos en cualquier momento.

Y para finalizar, solo restar insistir en que la aplicación restrictiva de este límite requiere que se produzca un perjuicio específico para la igualdad de las partes y la tutela judicial efectiva, y por ello, no cabe solo alegarlo, hay que detallarlo y demostrarlo concretamente.

Al tiempo de redactar estas líneas, no consta publicada en la página web del CTBG si su Resolución de 26 de julio de 2018 (R/289/2018) ha sido recurrida por el Ministerio de Fomento ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo.

Si la resolución del CTBG ya es firme, esperemos que los familiares de las víctimas del mayor accidente ferroviario de nuestra historia, ya hayan podido obtener una copia de la auditoria que solicitaron.

RENFE debe facilitar información sobre los retrasos de los trenes

El periódico “El Confidencial” se hacía eco estos días pasados de la negativa de RENFE a publicar los datos referidos a los atrasos de los trenes de Cercanías de Madrid:

“Nadie tiene derecho a conocer en detalle los datos de los retrasos de los trenes de Cercanías de Madrid. El servicio de transporte que más quejas genera en la comunidad no publicará esa información, porque se trata de un “secreto comercial”. Y como tal, solo propiedad de Renfe. Así lo ha refrendado el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, organismo que regula las disputas en torno al uso de la Ley de Transparencia, después de que El Confidencial solicitara esa información a Renfe, entidad pública empresarial que gestiona el servicio de Cercanías y depende del Ministerio de Fomento (…) El resultado es que, a día de hoy, los indicadores que existen para fiscalizar a Renfe seguirán siendo bien los que elaboren los sindicatos, bien los que quiera Renfe: “Los índices de calidad y de desempeño, los parámetros fundamentales de prestación del servicio” y “las incidencias que los usuarios deben conocer para una mejor planificación de su viaje”. Ni la operadora ni el consejo han evaluado, como a menudo ocurre en las resoluciones de Transparencia, la posibilidad de conceder aunque fuera solo una parte de la información solicitada.”

El solicitante de la información pedía concretamente estos datos:

“- Tiempo de retrasos de los trenes de la red de cercanías de la Comunidad de Madrid. En concreto, solicito todos los episodios de retraso acontecidos entre los años 2015 y 2017, ambos inclusive, detallados por fecha del retraso, identificador de tren, línea en la que el tren circula y retraso acumulado (en minutos) por ese tren.

 – Le agradecería poder acceder a la información en formato reutilizable, como xls o csv, pero, en caso de no disponerla en dicho formato y para evitar tareas de reelaboración, quisiera acceder a la información tal y como se encuentra en vuestro poder”.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), en su Resolución de fecha 10/07/2018 (R/219/2018), desestima la reclamación presentada por el solicitante considerando que el acceso a la misma generaría un perjuicio a los intereses económicos y comerciales de Renfe, por lo que concurre el límite del derecho de acceso a la información pública previsto en el artículo 14.1.h) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG).

Esta Resolución del CTBG confirma la doctrina que se viene manteniendo en esta materia en varias resoluciones anteriores -R/39/2016, R/239/2016 y R/42/2018-.

Las explicaciones ofrecidas por el CTBG en dichas resoluciones son, entre otras, las siguientes:

”La Administración no tiene obligación de publicar aquella información que pueda perjudicar los intereses económicos o comerciales de las empresas que dependen de ella. Si se hiciese pública la información sobre puntualidad, retraso de los trenes o cuántos pasajeros solicitaron la devolución de todo o parte del billete y esa información fuese negativa, se estaría creando una percepción en el público que afectaría de manera significativa a los intereses económicos y comerciales de la operadora del servicio de ferrocarril, puesto que podría hacer que los viajeros prefiriesen utilizar otra vía de transporte diferente, como el avión o el autobús y descendiera, con ello, la demanda esencial para mantener el necesario servicio de ferrocarril en condiciones óptimas de explotación (…) aunque RENFE-OPERADORA no cuenta actualmente en España con competencia comercial directa de otras empresas privadas en Larga distancia y Alta velocidad (aunque pueda que la tenga en el futuro), sí tiene competencia real con otro tipo de transporte como pueda ser el avión, el autobús o el vehículo. Hasta tal punto esto es así, que empresas y asociaciones de transporte aéreo y por carretera se consideran competidores directos y, como tales, han planteado diversas quejas ante autoridades de competencia españolas y europeas (…) Aunque existen datos publicados de libre acceso por parte del propio MINISTERIO DE FOMENTO sobre las líneas de Alta velocidad y Larga distancia, estos se refieren a aspectos como el número de pasajeros que utilizan los servicios, la velocidad media de los trenes, la media de kilómetros por pasajero, el precio medio de los billetes, el tráfico por estaciones o las ciudades con mayor número de viajeros, pero no a la calidad de los servicios prestados, de los que sí existen estudios privados accesibles al público (…) sin que quede acreditado un interés superior en conocer la información (…) a nuestro juicio, queda respaldado el argumento manifestado por RENFE-OPERADORA en el sentido de que los servicios prestados por esta sociedad mercantil compiten con otros medios de transporte, señaladamente, en este caso, con autobuses, ferrocarril metropolitano y coche particular. Ello supone que datos sensibles, con alto grado de detalle, no deben ser hechos públicos sin antes ponderar el posible perjuicio comercial que pudieran ocasionar a la sociedad mercantil operadora. En este entorno, facilitar esta información detallada sobre las dificultades de la explotación de este negocio, imputables en muchos casos no solo a causas relativas al operador, sino también al estado de las infraestructuras, instalaciones o a determinadas actuaciones de terceros, podría perjudicar a Renfe Viajeros, dejándola en posición injustificadamente desventajosa respecto a otros modos de transporte, con el añadido de que si se trata de información que puede ser interpretada como significativa de deterioro de alguna faceta de la explotación, también puede tener un efecto de injustificado descrédito. La reutilización o reelaboración de la información puede además dañar suficiente la imagen del transporte público, en perjuicio de los objetivos de garantía de la movilidad en las grandes ciudades. Así, y aunque el trasporte ferroviario de cercanías se presta en cumplimiento de la obligación de servicio público que asume RENFE-Operadora, no es menos cierto que existen otras opciones de transporte, prestadas por entidades privadas sin sujeción por su parte a la normativa en materia de transparencia, circunstancia que resulta determinante en relación a lo planteado en este expediente. Así, el proporcionar los datos solicitados, podría producir una desventaja entre competidores que no estarían en condiciones de prestar sus servicios en igualdad de condiciones. Asimismo, debe recordarse por último que existen precedentes también en los que este Consejo de Transparencia ha entendido que se debe facilitar, respecto de las cercanías, el número de viajeros/usuarios de Renfe, no afectando a los intereses económicos y comerciales de la empresa (procedimiento R/0165/2015), el estado de las obras (R/0373/2016) o el gasto en cercanías desglosado por conceptos (R/0085/2017). Sin embargo, facilitar los retrasos de los trenes de la red de cercanías de la Comunidad de Madrid detallados por fecha del retraso, identificador de tren, línea en la que el tren circula y retraso acumulado (en minutos) por ese tren, es información que, a nuestro juicio, incide en la competitividad de la empresa”.

No obstante, a continuación se exponen otras razones que justifican la necesidad de conocer los retrasos de los trenes:

a) Existencia de interés público en la divulgación de la información relativa a los retrasos:

El CTBG afirma que “(…) sin que quede acreditado un interés superior en conocer la información (…)”. A estos efectos, hay que destacar que uno de los fines de la Ley 38/2015,  de 29 de septiembre, del sector ferroviario (en adelante, LSF) es “satisfacer las necesidades de la sociedad en el ámbito del transporte ferroviario con el máximo grado de eficacia” (artículo 2.b).

No se puede pasar por alto que el transporte ferroviario es un servicio de interés general y esencial para la comunidad (artículo 47.2 LSF). De conformidad con ello, el artículo 58.4 LSF establece lo siguiente:

Las empresas ferroviarias cuyo objeto sea el transporte ferroviario de viajeros deberán determinar unas normas de calidad del servicio e implantar un sistema de gestión de la misma, para asegurar su mantenimiento. Tales normas de calidad del servicio incluirán, entre otros, los aspectos referentes a puntualidad de los servicios y principios generales para hacer frente a las perturbaciones en los mismos; cancelaciones de servicios y reembolsos e indemnizaciones por el incumplimiento de las normas de calidad del servicio”.

Asimismo, el artículo 58.4.c) de la LSF impone a RENFE la siguiente obligación de publicidad activa:

“Las empresas ferroviarias controlarán sus propios resultados en materia de calidad del servicio. Además, publicarán cada año, junto con su informe anual, un informe sobre los resultados alcanzados en este campo. Este último se remitirá al Ministerio de Fomento y se publicará en la página web de la empresa”.

El CTBG, no solo no reprueba el incumplimiento de esta obligación de publicidad activa por parte de Renfe, sino que reconoce expresamente que el Ministerio de Fomento no publica datos relativos a la calidad de los servicios prestados, a pesar de las obligaciones impuestas por la Ley del Sector Ferroviario.

b) Inexistencia de perjuicio a los intereses económicos y comerciales de Renfe.

El Tribunal Supremo, entre otras, en su Sentencia de fecha 16 de octubre de 2017, tiene dicho que el límite de acceso a la información relativo a los intereses económicos y comerciales debe ser interpretado de forma restrictiva:

“(…) En cuanto a la limitación del acceso a la información prevista en el artículo 14.1.h/ de la  Ley 19/2013, de 9 de diciembre  (cuando el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales ), ya hemos señalado que las limitaciones contempladas en el  artículo 14   de la  Ley 19/2013, lo mismo que sucede con las causas de inadmisión de solicitudes de información que enumera el artículo 18, deben ser interpretadas de forma estricta y partiendo de la premisa de que el derecho de acceso a la información aparece configurado en nuestro ordenamiento con una formulación amplia, de manera que sólo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas (…)”.

En mi opinión, no ha quedado justificado que el acceso a la información solicitada pudiese suponer perjuicio para los intereses económicos y comerciales de Renfe. Hay que tener en cuenta que no se ha pedido información económica sensible o delicada sobre el funcionamiento interno de Renfe, sino simplemente sobre los atrasos que se producen en sus trenes. No se entiende de qué forma esta información pueda perjudicar económica o comercialmente a la empresa pública que gestiona un servicio público de interés general sin competidores en el mercado ferroviario.

Por ello, no cabe aplicar una limitación que supone un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información pública.

c) Inexistencia de competencia comercial real con otras empresas del sector ferroviario.

La disposición final primera de la Ley 38/2015 del sector ferroviario modifica el artículo 11 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia,  atribuyéndole funciones para, por una parte, salvaguardar la pluralidad de la oferta en la prestación de los servicios sobre la Red Ferroviaria de Interés General y sus zonas de servicio ferroviario, así como velar por que éstos sean prestados en condiciones objetivas, transparentes y no discriminatorias, y por otra parte, garantizar la igualdad entre empresas, así como entre cualesquiera candidatos, en las condiciones de acceso al mercado de los servicios ferroviarios.

Por otra parte, la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, nos recuerda en su preámbulo lo siguiente:

“El artículo 38  de la Constitución reconoce la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado y la garantía y protección de la misma por los poderes públicos, de acuerdo con las exigencias de la economía en general y, en su caso, de la planificación. La existencia de una competencia efectiva entre las empresas constituye uno de los elementos definitorios de la economía de mercado, disciplina la actuación de las empresas y reasigna los recursos productivos en favor de los operadores o las técnicas más eficientes. Esta eficiencia productiva se traslada al consumidor en la forma de menores precios o de un aumento de la cantidad ofrecida de los productos, de su variedad y calidad, con el consiguiente incremento del bienestar del conjunto de la sociedad”.

Así las cosas, el CTBG reconoce expresamente que “RENFE-OPERADORA no cuenta actualmente en España con competencia comercial directa de otras empresas privadas”. Sin embargo, el CTBG entiende que la información sobre los retrasos no debe ser pública porque “sí tiene competencia real con otro tipo de transporte como pueda ser el avión, el autobús o el vehículo”.

A estos efectos, hay que notar que la defensa de la competencia debe producirse entre empresas que operan dentro de un mismo sector económico, en este caso, el ferroviario, no entre distintos tipos o medios de transporte.

En conclusión, si la información sobre los retrasos de los trenes que ahora se niega no es positiva para la imagen de Renfe, lo que tendrá que hacer esta empresa pública es sencillamente “ponerse las pilas” para mejorar su funcionamiento, si es que no quiere que los ciudadanos elijan otros medios de transporte.

Lo que no cabe, en mi opinión, es ocultar dicha información de interés público, cuya publicidad activa es además exigida por el artículo 58.4.c) de la Ley del Sector Ferroviario, con el pretexto de que afecta a los intereses económicos y comerciales de una empresa pública que opera en el sector ferroviario sin competencia real con otras empresas privadas.

De lo contrario, la opinión mantenida por el CTBG de ocultar la información sobre los retrasos de los trenes, consagra, de facto, una suerte de inmunidad y falta de rendición de cuentas absoluta de una empresa pública que gestiona un servicio de interés general y que, pese a ello, puede seguir no esmerándose en mejorar su funcionamiento puesto que el conjunto de la ciudadanía no va a tener información sobre los retrasos de los trenes. Lamentable. Hay que ver lo que nos cuesta avanzar en transparencia y acceso a la información pública. Sigamos luchando.

Afortunadamente, encontramos ejemplos de entidades públicas que gestionan servicios ferroviarios que sí que publican información sobre los retrasos y la puntualidad de los trenes en su página web. Es el caso, por ejemplo, de Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana,  entidad pública que gestiona las líneas ferroviarias y tranviarias de Valencia y Alicante y sus áreas metropolitanas, (indicadores de calidad de Metrovalencia 2018 y del Tram Metropolitano de Alicante 2018).