El Tribunal Supremo aclara cuándo existe un régimen específico de acceso a la información pública

Con fecha 11/06/2020, el Tribunal Supremo ha dictado la Sentencia nº 748/2020 (Recurso de Casación nº 577/2019), en la que se da un paso más para dilucidar cuándo se considera que existe un régimen específico de acceso a la información pública y cuándo no.

Esta cuestión es muy importante, ya que de ella depende aplicar o no la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Como se sabe, la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 dice que, en primer lugar, deberá aplicarse el régimen específico de acceso a la información pública, prevista en la normativa sectorial que resulte de aplicación por razón de la materia. Si ese régimen específico no existe, se aplica entonces la Ley 19/2013, de transparencia.

El problema práctico se estaba planteando cuando la normativa sectorial solo contenía algún precepto aislado referido al acceso a la información, sin regular un régimen específico de forma completa: sujetos legitimados para solicitar información, plazo de respuesta, límites aplicables, recursos o medios de impugnación, etc.

El Tribunal Supremo se pronuncia sobre esta cuestión para determinar si la información solicitada por las Juntas de Personal o los Delegados de Personal en la Administración, se regula por lo dispuesto en el artículo 40.1 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), o por el contrario, por la Ley 19/2013, de transparencia.

El art. 40 del EBEP se refiere de forma específica al acceso a la información por parte de las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, como órganos de representación de los funcionarios en determinadas materias que afectan a los mismos. En concreto, en todo lo que se refiere a la recepción de información sobre la política de personal, y los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento. No cabe duda que el acceso a dicha información cuenta con un régimen específico y que dicho acceso se atribuye a las Juntas de Personal y Delegados de Personal.

Sin embargo, y esto es lo importante, el Tribunal Supremo dice lo siguiente:

“(…) A juicio de este Tribunal, el precepto transcrito no contiene un régimen específico y alternativo que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, ni limita o condiciona el acceso a la información que las Juntas de Personal pueden tener en relación con aquellas materias relativas los empleados que representan y la información que les atañe (…) en todo caso, aun cuando se acogiese una interpretación más restrictiva, el precepto no impide ni limita el derecho a tener acceso a otros datos distintos, incluyendo aquellos que inciden directamente en la retribución del personal al que representan. El mero hecho de ser destinatario natural de una información concreta no equivale limitar su derecho a solicitar una información pública distinta. En definitiva, el precepto en cuestión no fija límites o condiciones en el contenido de la información que puede solicitar y obtener las Juntas de Personal, por lo que no se constituye como un régimen jurídico específico de acceso a la información que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia y Buen gobierno (…)”. -La negrita y el subrayado es mío-.

Y, en consecuencia con todo ello, el Tribunal Supremo sienta la siguiente doctrina legal:

“(…) las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, por lo que respecta al régimen jurídico previsto para al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse(…)” -La negrita y el subrayado es mío-.

En conclusión, esta Sentencia del Tribunal Supremo viene a aclarar un poco más cuándo existe un régimen específico de acceso a la información pública, exigiendo estos requisitos:

  • Que se contenga en una norma de rango legal, es decir, no cabe que se encuentre en un reglamento o disposición de carácter general.
  • Que establezca una regulación autónoma: personas legitimadas, contenido del acceso y límites concretos.
  • En lo no previsto específicamente, se puede aplicar la Ley de Transparencia de forma supletoria, para, por ejemplo, permitir la presentación de la reclamación ante los Consejos o Comisionados de Transparencia.

En definitiva, en mi opinión, la regulación del derecho de acceso a la información pública no tiene por qué contenerse en un único texto legal. Habrá que tener en cuenta los límites y las especificidades contenidas en la legislación sectorial, basadas en el interés público o privado que se quiera proteger en cada caso, para aplicarlas cuando se trate de un régimen propio y completo.

Habrá que aplicar la Ley 19/2013 de transparencia, de forma supletoria -en lo no previsto expresamente-, cuando exista un régimen propio y específico, recogido en una norma con rango de ley, y de forma directa, cuando no exista ninguna limitación al acceso a la información pública por razón de la materia.

Como ya analicé en un comentario anterior, lo sorprendente es que estos problemas ya habían sido vaticinados por el Consejo de Estado cuando emitió su dictamen al Anteproyecto de Ley de Transparencia. Pero nadie le hizo caso. Así, en el Dictamen del Consejo de Estado nº 707/2012, de 19 de julio, se efectúo las siguientes advertencias:

“(…) como consecuencia del juego conjunto de las remisiones contenidas en el anteproyecto y las cláusulas que salvaguardan la vigencia de ciertos regímenes especiales, así como de la ausencia de disposiciones derogatorias, no resulta sencillo determinar en todos los casos cuál es la norma de aplicación preferente, lo que permite albergar ciertas dudas en relación con el pretendido alcance general de la disposición proyectada y, por ende, con su efecto innovador del ordenamiento jurídico (…) Se ha mencionado ya el riesgo de que una cláusula de estas características pueda en cierto modo vaciar de contenido la normativa recogida al respecto en el anteproyecto remitido en consulta. Tal riesgo podría haberse evitado introduciendo una tabla de derogaciones y vigencias de modo que no se mantengan las especialidades carentes de necesidad o justificación (…)”.

En consonancia con ello, el Grupo Parlamentario Unión Progreso y Democracia presentó la Enmienda nº 358 Boletín Oficial de Las Cortes Generales Congreso de los Diputados 2/07/2013 (pág. 192), con la finalidad de que no se produjeran los actuales problemas interpretativos aclarando que las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información se aplicarán siempre que resulten más favorables para el derecho de acceso a la información. El texto que se propuso y que fue rechazado, es el siguiente:

“Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información, siempre que aquélla resulte más favorable para el derecho de acceso a la información”.

En mi opinión, una buena solución es la adoptada por la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (disposición adicional séptima), que permite la presentación de la reclamación en materia de transparencia en todo caso, exista o no legislación específica, y ordena la aplicación de la Ley de transparencia con carácter general, con las limitaciones recogidas en la normativa específica con rango de ley.

¿Tienen derecho los representantes de los trabajadores a obtener una copia del contrato suscrito entre dos entidades públicas?

Se plantea esta importante cuestión a raíz de la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, en su Sentencia nº 101, de fecha 3 de julio de 2017, que considera que los representantes legales de los trabajadores no tienen derecho a obtener un copia íntegra del contrato suscrito entre dos entidades públicas al amparo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG).

Los hechos fueron los siguientes. Los sindicatos UGT, CCOO y USO presentaron demanda de conflicto colectivo contra la entidad pública empresarial ENAIRE y la sociedad pública AENA, S.A., solicitando que se dictase sentencia en la que se reconozca el derecho de los representantes legales de los trabajadores a que les sea entregado una copia completa, con sus anexos, del Acuerdo de Prestación de Servicios de navegación Aérea suscrito entre ENAIRE y AENA, S.A. con vigencia de 1 de enero de 2017 a 31 de diciembre de 2021.

Es importante destacar que ENAIRE es una Entidad pública empresarial gestora de la Navegación Área y que AENA, S.A es una sociedad mercantil de titularidad pública, siendo su principal objeto la gestión de los aeropuertos.

Los representantes legales de los trabajadores fundamentaban su solicitud en que dicho contrato afectaba al personal laboral de AENA y ENAIRE y que tenían derecho a obtener una copia del mismo, atendiendo a estos tres preceptos legales:

a) Artículo 64.1 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, Estatuto de los Trabajadores (en adelante, ET): “el comité de empresa tendrá derecho a ser informado y consultado por el empresario sobre aquellas cuestiones que puedan afectar a los trabajadores (…)”.

La Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 3 de julio de 2017, rechaza la aplicación de este precepto con el siguiente razonamiento:

“(…) desde un punto vista estrictamente legal, debemos señalar que la norma no impone en materia de contratas y subcontratas de obras y servicios, más obligaciones de información a las respectivas representaciones legales de los trabajadores, más obligaciones que las quepa deducir del art. 42.4 del Estatuto de los Trabajadores -entre las que no se encuentra la entrega de copia del contrato- (…)”.

b) Artículo 42.4 del ET: “Sin perjuicio de la información sobre previsiones en materia de subcontratación a la que se refiere el artículo 64 cuando la empresa concierte un contrato de prestación de obras o servicios con una empresa contratista o subcontratista, deberá informar a los representantes legales de sus trabajadores sobre los siguientes extremos: a) Nombre o razón social, domicilio y número de identificación fiscal de la empresa contratista o subcontratista; b) Objeto y duración de la contrata; c) Lugar de ejecución de la contrata; d) En su caso, número de trabajadores que serán ocupados por la contrata o subcontrata en el centro de trabajo de la empresa principal; e) Medidas previstas para la coordinación de actividades desde el punto de vista de la prevención de riesgos laborales (…)”.

Los sindicatos recurrentes consideran que los concretos datos detallados en el artículo 42.4 del ET no deber ser interpretados como un “numerus clausus” porque se dificultarían las competencias y atribuciones que, conforme al artículo 64 del ET, tiene el comité de empresa

Sin embargo, la Sentencia que comentamos también rechaza la aplicación de este precepto con el siguiente argumento:

“(…) Como acertadamente indica el Ministerio Fiscal en su informe, con cita de las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2009 (REC. 6/2008 y de primero de junio de 2010 (Rec. 60/2008), la jurisprudencia recaída hasta la fecha no permite llevar el alcance de las materias acogidas al derecho de información más allá de los términos empleados por los preceptos en los que el mismo se regula (…)”.

c) Artículo 8 de la LTAIPBG: “Los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título deberán hacer pública, como mínimo, la información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria que se indican a continuación: a) Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato (…)”.

La referida Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 3 de julio de 2017 rechaza también la aplicación de este precepto en estos términos:

“(…) Y de dicho texto no cabe inferir una obligación de entrega del texto íntegro del contrato suscrito entre las partes, sino únicamente el deber de hacer públicas, aquellas circunstancias de los mismos expresamente plasmadas en el precepto. En este sentido debemos hacer nuestro el certero razonamiento que efectúo el Abogado del Estado en el acto de la vista respecto de que sería absurdo concluir que la información que debe hacerse pública de forma general y al conjunto de la ciudadanía, exceda de la que expresamente se reconoce en las leyes específicas que merecen los representantes legales de los trabajadores (…)”.

Conviene resaltar que las entidades públicas ENAIRE y AENA. S.A. en ningún momento opusieron la concurrencia de algún otro límite previsto en la Ley de Transparencia para negar la entrega de una copia del contrato a los representantes legales de los trabajadores, como, por ejemplo, la protección de datos personales o el perjuicio para sus intereses económicos y comerciales.

Pues bien, dicho sea con todos los respetos, no comparto la restrictiva interpretación efectuada por la Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 3 de julio de 2017 por las siguientes razones:

a) Según el tenor literal del artículo 8 de la LTAIPBG, está claro que debe publicarse información sobre “todos los contratos”. Aquí no hay duda. El problema se plantea si lo que hay que publicar es el contenido íntegro del contrato, es decir, una copia del mismo, en el que se incluya todos los datos especificados de objeto, duración, importe, etc., o, por el contrario, no hay que publicar el contrato entero, sino solo esos concretos datos de todos los contratos.

En mi opinión, salvo que concurra alguno de los límites previstos en los artículos 14 y 15 de la LTAIPBG (seguridad nacional, defensa, intereses económicos y comerciales, protección de datos personales, etc.), lo que no ha sucedido en el caso analizado, debería publicarse el contenido íntegro del contrato, no solo los datos concretos de su objeto, duración, importe, etc., ya que se trata de un contrato suscrito entre dos entidades públicas y financiado con dinero público, de manera que, si no se conoce su contenido íntegro, resulta imposible exigir una rendición de cuentas de forma real y efectiva.

Con el objeto de conocer la voluntad del Legislador, es importante transcribir el primer párrafo del preámbulo de la LTAIPBG:

“La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”.

Esta misma opinión fue sostenida por la Sentencia nº 39, de fecha 22 de marzo de 2017, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11:

“(…) Nos encontramos por ello ante su supuesto de obligación de lo que puede denominarse en términos de dicha ‘ norma, “publicidad proactiva”, es decir, el concepto legal de transparencia vincula directamente con la contratación, caso en el que deben ser públicos todos los datos de los contratos realizados  por  dicho  ente,  por  lo  que  en  principio,  el incumplimiento de tal deber supone un incumplimiento de la norma afectante (…)”.

b) Sin embargo, en el caso que comentamos, no se ha planteado si las entidades públicas ENAIRE y AENA, S.A. han incumplido su obligación de publicar en sus respectivas páginas web el referido contrato. Se trata de una cuestión diferente. Los representantes legales de los trabajadores solicitaron expresamente una copia del contrato. Y dicha solicitud no ha sido rechazada por concurrir algún límite de los previstos en los artículos 14 y 15 de la LTAIPBG o porque la referida Ley de Transparencia no sea aplicable a las mismas –que claramente entran dentro del ámbito de sujeción de la Ley- o porque la Ley de Transparencia queda desplazada por el Estatuto de los Trabajadores al ser legislación sectorial específica (Disposición Adicional Primera de la LTAIPBG). Ninguna de estas razones se ha esgrimido para negar una copia del contrato. La razón ha sido la siguiente:

“(…) sería absurdo concluir que la información que debe hacerse pública de forma general y al conjunto de la ciudadanía, exceda de la que expresamente se reconoce en las leyes específicas que merecen los representantes legales de los trabajadores (…)”.

Pues bien, en mi opinión, este razonamiento no es correcto. Precisamente porque la LTAIPBG obliga a todas las entidades públicas, entre las que se encuentran ENAIRE y AENA, S.A., a publicar en sus páginas web para toda la ciudadanía “todos los contratos públicos”, salvo que concurra algún límite legal, los representantes legales de los trabajadores no pueden ser de peor condición que los ciudadanos de a pié en el sentido de únicamente tener derecho a conocer la concreta y reducida información detallada en el Estatuto de los Trabajadores.

Aunque el vigente Estatuto de los Trabajadores fue aprobado en 2015, esto es, con posterioridad a la Ley de Transparencia de 2013, cuando se trata de una entidad pública empresarial y de una sociedad anónima pública, la legislación especial a la que hay que atender es a la Ley de Transparencia.

Dicho en otras palabras, los representantes legales de los trabajadores no tienen los mismos derechos de acceso a la información si se trata de empresas privadas o públicas.

En el primer caso -empresas privadas-, el derecho de acceso a la información está regulado por los preceptos del Estatuto de los Trabajadores.

En cambio, si se trata de empresas o entidades públicas, las cuales están financiadas con fondos públicos, hay que aplicar la Ley de Transparencia, de manera que los representantes legales de los trabajadores tengan, al menos, los mismos derechos que dicha Ley de Transparencia reconoce a los ciudadanos en general.

De lo contrario, nos encontramos con el resultado absurdo de que, cuando se trata de empresas públicas, cualquier ciudadano tiene derecho a más información que los representantes legales de los trabajadores de dichas empresas, lo que no se sostiene de ningún modo.

En un caso análogo al que se comenta, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) consideró que la entidad pública Corporación Radio Televisión Española debía entregar a un mero ciudadano solicitante una copia íntegra de un contrato celebrado con una empresa privada (Resolución de fecha 8 de junio de 2016, Ref. R/88/2016). Este fue su razonamiento:

“(…) el contrato celebrado que es objeto de solicitud supone el uso de fondos públicos, este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera que existe un interés público superior en que se conozca esta información (…)”.

Esta Resolución del CTBG fue ratificada por la anteriormente mencionada Sentencia nº 39, de fecha 22 de marzo de 2017, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11.

La forzada y restrictiva interpretación sostenida en la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala Social de Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 3 de julio de 2017 constituye un buen ejemplo del camino que todavía nos queda por recorrer para que lo que significa Ley de Transparencia vaya calando en todos los órdenes jurisdiccionales, en este caso, en el Social, y en todos los ámbitos materiales de actuación en los que exista regulación sectorial, como el Estatuto de los Trabajadores.