interesado

El acceso a un modelo de examen utilizado en unas oposiciones

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Las personas que se presentan a unas pruebas selectivas convocadas por las entidades públicas tienen el derecho de ver los exámenes y la documentación acreditativa de los méritos de los aspirantes que hayan aprobado.

Es bien sabido que, sin el acceso a dicha información, resulta imposible controlar la legalidad de la elección y ejercer una adecuada defensa del derecho fundamental de acceder a la función pública en condiciones de igualdad, publicidad, mérito y capacidad (artículo 23.2 de la Constitución Española).

El Consell de Transparència de la Comunitat Valenciana (CTCV), en su Resolución nº 202, de fecha 30/7/2025 (enlace), ha reconocido el derecho que tiene un aspirante a obtener una copia del modelo de examen utilizado en las pruebas selectivas, como interesado que es del procedimiento administrativo al haber participado en dichas pruebas.

En mi opinión, además de los interesados, cualquier persona, haya participado o no en el procedimiento selectivo, también tiene derecho a acceder al modelo de examen utilizado, ya que se trata de información pública que no contiene ningún dato personal ni está tampoco afectada ningún otro límite.

Dicho esto, el referido CTCV recuerda, en primer lugar, la especial posición que ostentan las personas que son interesadas en un procedimiento administrativo en general para acceder a la información pública obrante en el mismo. Este es el razonamiento:

«Por lo que se refiere a la posición del interesado y la particular conexión del derecho de acceso a la información con el derecho de acceso al expediente (art. 53.1.a) Ley 39/2015), en relación con lo dispuesto en el ap. 1º de la DA 1ª de la Ley 19/2013, el Consejo se reitera en el criterio de reconocer un “régimen especialmente privilegiado de acceso” cuando en un ciudadano que solicita determinada información ejerciendo el derecho de acceso ostenta también la posición jurídica de interesado en el expediente, entendiendo que dicha posición jurídica favorece las posibilidades de acceso a la información».

Respecto a los interesados en un procedimiento selectivo para acceder a la función pública, el CTCV justifica el acceso a la información obrante en el mismo en los siguientes términos:

(…) la condición de interesado en el proceso selectivo del solicitante no le priva de su derecho de acceso a la información al amparo de la Ley 19/2013 (…) “los participantes excluidos de un proceso selectivo o disconformes con una determinada calificación, en la medida en que tienen la condición de interesados, pueden acceder al expediente propio de los demás aspirantes, en concreto a los exámenes realizados, para de este modo poder ejercer con total garantía la defensa de sus intereses (…).

La Jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 6 de junio de 2005, 3 de octubre de 2013, 22 de noviembre de 2016) también es muy concluyente:

«(…) una persona que accede a un procedimiento de concurrencia competitiva tiene derecho a obtener una copia del examen de otro concursante participante en el mismo proceso selectivo, cuando ha aprobado y obtenido una puntuación superior a la del solicitante, pues el derecho de acceso a los datos personales de las personas seleccionadas deben prevalecer sobre el derecho a su protección, al existir un innegable interés público en el control de la actividad administrativa en la selección provisional de puestos de trabajo y que, a efectos de comparación, permita establecer la defensa del interesado en orden a la aplicación de los principios de mérito y capacidad (…)».

El CTCV recuerda que el Estatuto Básico del Empleado Público estructura los procedimientos de selección de personal funcionario y laboral sobre la base del respeto al derecho fundamental de acceso a la función pública, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad consagrados por la Constitución Española en su artículo 103.3, y que para ello se articulan diversos mecanismos de publicidad que van desde la fase de convocatoria, desarrollo del proceso y resolución, todo ello lógicamente, vertebrado por el principio de transparencia.

Estos principios, según defiende correctamente el CTCV, se aplican por igual a las convocatorias para el acceso a funcionarios de carrera o personal laboral fijo, como para el acceso a la condición de personal temporal a través de las correspondientes bolsas de trabajo.

El derecho de los denunciantes a saber qué ha pasado con su denuncia

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Es muy habitual que una persona presente una denuncia ante una entidad pública y, transcurrido un tiempo, se interese sobre la misma, solicitando información sobre lo que ha sucedido con su denuncia: si se ha archivado o no, si ha dado lugar a algún procedimiento sancionador o no, etc.

Ya desde este momento inicial avanzamos nuestra conclusión de que el denunciante, aunque no tenga la condición de interesado, sí que tiene derecho a saber si su denuncia ha sido archivada o no. Vamos a justificarlo.

Con carácter general, se entiende por denuncia el acto (verbal o escrito) por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

El artículo 62.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), advierte que la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento.

No obstante, la referida Ley 39/2025 reconoce expresamente dos supuestos en los que la Administración sí que tiene la obligación de notificar al denunciante la decisión de si se ha iniciado o no el correspondiente procedimiento sancionador o de otro tipo, lo haya solicitado o no expresamente el denunciante:

a) Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas (artículo 62.3 LPACP).

b) Cuando las normas reguladoras del procedimiento (de rango legal o reglamentario, estatal o autonómico) prevean que la incoación del procedimiento se comunique al denunciante (artículo 64.1 LPACP).

Hay que destacar que nos estamos refiriendo a la resolución inicial de apertura del correspondiente procedimiento o a la resolución del archivo de la denuncia de plano, sin haber realizado actuación alguna.

Si el denunciante pretende acceder a la resolución final del correspondiente procedimiento y no tiene la condición de interesado, habría que distinguir dos casos, dejando a salvo los procedimientos para restablecer la legalidad en los ámbitos donde se reconoce la acción pública:

a) Procedimiento sancionador que afecta a persona física: se podría acceder a la resolución final de archivo cuando no se impone sanción alguna. No se podría acceder a la resolución que impusiera una sanción que no conllevase la amonestación pública al infractor, por impedirlo el artículo 15.1 de la Ley 19/2013, de transparencia).

b) Procedimiento sancionador que afecta a persona jurídica: no resultaría de aplicación el límite de los datos especialmente protegidos de las personas físicas, aunque, actualmente, el Tribunal Supremo tiene pendiente de resolver si el acceso a las resoluciones sancionadoras genera un perjuicio a los intereses económicos y comerciales de las empresas (artículo 14.1.h) Ley 19/2013, de transparencia).

Asimismo, hay que advertir que ningún problema existiría para informar al denunciante sobre el resultado de los procedimientos para restablecer la legalidad conculcada en los concretos ámbitos sectoriales donde se reconoce la acción pública (urbanismo, costas, patrimonio histórico, etc.), ya que dichos procedimientos de restablecimiento de la legalidad no tienen naturaleza sancionadora.

Hecha esta distinción, recientemente, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en la Resolución nº 1291, de fecha 12/11/2024 (enlace), ha declarado que la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) debe informar al denunciante de la fecha de inicio y de terminación del procedimiento administrativo sancionador que había solicitado.

A pesar de que el artículo 114.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), establece que «no se considerará al denunciante interesado en las actuaciones administrativas que se inicien como consecuencia de la denuncia ni se le informará del resultado de las mismas», el CTBG ha reiterado que, respecto al ejercicio del derecho de acceso a la información por parte del denunciante respecto de los informes o actuaciones que han dado lugar al archivo de su denuncia, resulta irrelevante que se le conceda o no la condición de interesado en el procedimiento de que se trate.

En estos casos, el interés público en el acceso a la información viene marcado por su utilidad para conocer cómo se toman por los correspondientes órganos administrativos las decisiones relativas al ejercicio de una potestad reglada, y, más en concreto, cómo se adopta la decisión de archivar una denuncia o iniciar un procedimiento, existiendo un especial interés público en fiscalizar aquellas decisiones que conducen al archivo por cuanto de no existir ningún instrumento de control o de rendición de cuentas podría acabar adquiriendo carácter discrecional una potestad que no lo es.

Por otra parte, en cuanto a la confidencialidad de los datos tributarios reconocida por el artículo 95 de la LGT, el CTBG sostiene que dicha reserva -que, al igual que todos las limitaciones de un derecho, ha de ser interpretada restrictivamente-, no puede ser aplicada a las informaciones concretamente solicitadas (fecha de inicio y, en su caso, de terminación del procedimiento sancionador), pues tales informaciones no son datos de trascendencia tributaria.

Finalmente, es importante tener en cuenta que, con buen criterio, el artículo 21.8 de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, reconoce la siguiente garantía al denunciante en sus actuaciones ante la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I.: «Conocer el estado de la tramitación de su denuncia y los resultados de la investigación».

En mi opinión, aunque el denunciante no sea considerado como interesado por el mero hecho de la presentación de la denuncia, es decir, no se le tiene que notificar cualquier decisión que se adopte en el procedimiento ni tampoco puede presentar recurso alguno, SÍ que tiene derecho a saber -sí lo solicita-, el estado de la tramitación de su denuncia, esto es, si dicha denuncia ha dado lugar o no a la incoación de un procedimiento, y también tiene derecho a conocer los resultados de la investigación, evitando el acceso a datos especialmente protegidos o confidenciales.

De lo contrario, entiendo que la falta de información sobre lo que ha sucedido con su denuncia desincentiva la comunicación de infracciones por parte de los informantes, ya que genera una gran frustración y desconfianza no tener ninguna noticia sobre la denuncia, lo que provoca un panorama oscurantista propicio para que proliferen los casos de desviación de poder y los abusos administrativos por inactividad que amparan el mantenimiento de situaciones de ilegalidad.

El acceso a los expedientes sancionadores abiertos a locales molestos (bares, terrazas, etc.)

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Una persona, que vive en las inmediaciones de un restaurante que ocupa la vía pública con mesas y sillas, había solicitado al ayuntamiento el acceso a los expedientes sancionadores que se habían abierto al local como consecuencia de las distintas actas que había levantado la policía local por las llamadas que estuvo obligado a hacer cada vez que se colocaban más mesas y sillas de las autorizadas y se producían molestias acústicas.

El Ayuntamiento opuso tres motivos para denegar el acceso a dicha información pública: a) el solicitante no tenía la condición de interesado en dichos procedimientos sancionadores, b) el límite de la protección de los datos personales, y, finalmente, c) que los expedientes sancionadores se encontraban en tramitación y no habían finalizado todavía.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), mediante Resolución nº 162, de fecha 26/2/2024, desmonta algunas de las excusas ofrecidas por el ayuntamiento.

En relación con que la persona interesada no tenga la condición de interesada en los procedimientos sancionadores, ello no significa que no pueda acceder a la información pública. El CTBG efectúa el siguiente razonamiento:

«(…) el artículo 12 LTAIBG dispone que “todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública”, sin limitación alguna, por tanto, por razón de edad, nacionalidad o tener, o no, la condición de interesadas en un determinado procedimiento. Por ello, no se requiere que la solicitante ostente esta condición, en los términos previstos en el artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, para ejercer el derecho de acceso a la información pública, que no le podrá ser denegado por este motivo (…)».

Hay que recordar que las personas afectadas por las molestias generadas por estos establecimientos sí que tienen la condición de interesado en el expediente ambiental o urbanístico que se esté tramitando para legalizar la actividad o reestablecer la legalidad urbanística conculcada, pudiendo, además de acceder a la información existente en el mismo, presentar los recursos correspondientes contra las decisiones administrativas adoptadas.

Sin embargo, respecto a los expedientes sancionadores, las personas afectadas, aunque no tengan la condición de interesados en los mismos porque la posible sanción o multa a imponer no le genere un beneficio directo en su patrimonio personal, sí que podrán acceder a la información al amparo de la Ley 19/2013, de transparencia (LTAIBG).

Asimismo, es importante destacar que el Tribunal Supremo sí que ha reconocido legitimación, en los procedimientos sancionadores, a los denunciantes «cualificados» (aquellos que son interesados y denunciantes al mismo tiempo) para recurrir las decisiones de archivo injustificadas o infundadas. Por ejemplo, aquellas personas que viven justo encima del local o establecimiento.

En cuanto al segundo motivo opuesto por el Ayuntamiento para denegar el acceso a la información pública, el CTBG recuerda, una vez más, que el límite de la protección de los datos personales solo afecta a las personas físicas, no a las personas jurídicas (empresas, sociedades, comunidad de bienes, etc.). Respecto a las sanciones impuestas a personas jurídicas, la Ley de protección de datos personales no impide el acceso a las mismas. El CTBG dice lo siguiente:

«(…) es preciso recordar que la protección de datos personales viene referida, en el ordenamiento jurídico español, a personas físicas, y no a personas jurídicas (…) la información solicitada se refiere a diversos expedientes sancionadores incoados a una sociedad civil, y no a una persona física, por lo que no podría admitirse el argumento sostenido en el escrito de alegaciones a este respecto, al no resultar de aplicación el artículo 15 de la LTAIBG, referido a la protección de datos personales (…)».

El límite previsto en el artículo 15.1 de la LTAIBG solo se aplica en los casos de sanciones impuestas a personas físicas que no conlleven la amonestación pública al infractor.

En mi opinión, si no se ha impuesto ningún sanción porque el procedimiento se ha archivado o ha caducado, sí que cabría acceder al expediente sancionador por parte de una tercera persona sin consentimiento del titular de los datos personales.

Finalmente, el CTBG desestima la reclamación porque la tramitación de los procedimientos sancionadores no había finalizado todavía y, en consecuencia, resulta aplicable el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la Ley 19/2013 (LTAIBG): «La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios». El CTBG efectúa la siguiente explicación:

«(…) a fin de evitar que el acceso a la información pueda ser perjudicial a las investigaciones, conducir a la destrucción de pruebas o la sustracción de los delincuentes de la acción de la justicia. A estos efectos, resulta relevante el elemento temporal pues, en la medida en que se estén llevando a cabo tales diligencias de investigación en el momento en que se solicita el acceso (como aquí acontece), existe un riesgo cierto de que tales diligencias se entorpezcan o se frustren (…)».

Conviene advertir que la aplicación de esta limitación es temporal. No se puede denegar el acceso cuando el procedimiento sancionador haya finalizado o debido finalizar mediante la correspondiente resolución (de archivo, imposición de sanción o caducidad).

En definitiva, el acceso a los expedientes sancionadores puede ser efectuado por terceras personas que no tengan la condición de interesado siempre que se cumplan dos condiciones: que se trate de procedimientos terminados y que no se haya impuesto alguna sanción a una persona física.

Las personas interesadas en un procedimiento administrativo pueden presentar la reclamación en materia de transparencia

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Como se sabe, la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), establece lo siguiente:

«La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo».

Esta disposición no significa que los interesados en un procedimiento administrativo, es decir, aquellas personas que reúnen los requisitos del artículo 4 de la Ley 39/2015, sean de peor condición que los ciudadanos en general y no puedan hacer uso de la reclamación en materia de transparencia, teniendo que utilizar obligatoriamente los recursos de reposición y alzada.

El sentido de dicha disposición es aplicar, como regulación sustantiva, la normativa de la Ley 39/2015 a las personas interesadas que solicitan el acceso a la información obrante en el expediente, en tramitación o concluido, ya que es mucho más favorable que la contenida en la LTAIBG, puesto que el artículo 53.1.a) de dicha Ley 39/2015, por una parte, reconoce el derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos, de forma inmediata, cuanto antes, sin conceder un plazo máximo a la Administración para resolver dichas solicitudes y, por otra parte, constituye la norma con rango de Ley, el título legitimador, que permite el acceso a los datos personales obrantes en el mismo sin consentimiento de sus titulares y sin necesidad de anonimizarlos.

En el caso resuelto por la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (GAIP), mediante Resolución nº 560/2023, de fecha 29 de junio (pinchar aquí), se admite a trámite y se estima una reclamación presentada por una persona participante en un proceso de estabilización que quería acceder a la información justificativa de los méritos con anterioridad a que se resolviera el concurso mediante la adjudicación de puestos y el nombramiento correspondientes.

Además, la persona solicitante había presentado un recurso de alzada contra la valoración del Tribunal. Dicho recurso no se había resuelto al tiempo de presentar la reclamación en materia de transparencia.

La GAIP empieza recordando dos cuestiones importantes que se suelen olvidar con bastante frecuencia por la administración:

a) No hay ninguna disposición en la LTAIPBG, incluida su disposición adicional primera, que establezca ningún motivo de inadmisión, ni ningún límite de acceso que se definan en función del carácter abierto (o en trámite) o cerrado (o finalizado) de los procedimientos administrativos.

Ello conlleva que el derecho de acceso a la información pública se debe poder ejercer con independencia de si esta información forma parte de un procedimiento en trámite o finalizado, o de ningún procedimiento determinado.

b) No hay ningún precepto de la LTAIPBG del que se pueda desprender que la condición de persona interesada en un procedimiento administrativo deba o pueda ser un motivo de inadmisión de las solicitudes de información pública o de las reclamaciones en la GAIP.

La garantía de reclamación en la GAIP, que protege mediante un procedimiento breve y gratuito ante de un órgano independiente el derecho general de acceso a la información pública de la ciudadanía, con igual o más motivo debe amparar el derecho de las personas interesadas a obtener la información que forma parte de los procedimientos administrativos que las afectan, y nada hay en la disposición adicional 1.ª LTAIPBG que lo impida.

Lo deseable es que las personas interesadas en un procedimiento administrativo en trámite pudieran acceder, sin trabas y de forma inmediata, al expediente. Sin embargo, si el órgano administrativo competente deniega el acceso solicitado, nada impide que, sin perjuicio de la continuación normal del procedimiento, ni de los efectos impugnatorios que la falta de acceso al expediente pueda tener en el futuro sobre la resolución de fondo del asunto, la persona interesada pueda acudir a la vía especial de garantía instituida por la legislación de transparencia.

La GAIP concluye su acertada argumentación, haciendo alusión al principio «pro actione», es decir, al carácter antiformalista de cualquier procedimiento administrativo:

«(…) Sea como fuere, si por aplicación de la normativa reguladora de los procedimientos en trámite o por la normativa de transparencia, no está de más recordar el carácter antiformalista de cualquier procedimiento administrativo, en expresión del principio in dubio pro actione, como a menudo ha puesto
de relieve esta Comisión.

En palabras del Tribunal Constitucional, este principio prohíbe las decisiones “que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican » (SSTC 38/1998, de 17 de febrero, FJ 2, y 17/2011, de 28 de febrero, FJ 3, entre muchas otras).

De acuerdo con esta jurisprudencia y la del Tribunal Supremo (recientemente, en las SSTS 76/2020, de 11 de junio y 1721/2021, de 21 de abril), así como con la mejor doctrina, el principio pro actione exige que los requisitos necesarios de una acción o una pretensión que la ciudadanía hace valer ante la administración pública o de la jurisdicción contenciosa administrativa deben ser interpretados de la manera más favorable al ejercicio de esta acción o pretensión (…)».

El acceso a la información de los expedientes tramitados por la Inspección de Trabajo

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Una persona jurídica denunciante había solicitado el acceso a la información obrante en determinados expedientes incoados por la Inspección de Trabajo, concretamente, las actas de la inspección realizadas y las posibles visitas posteriores relativas a la investigación de estos expedientes.

El Departamento de Trabajo de la Generalitat de Catalunya había denegado el acceso a dicha información por estos tres motivos:

a) El deber de sigilo y confidencialidad de los funcionarios establecido en el artículo 10 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social:

«También vendrán obligados a observar secreto y a no revelar, aun después de haber dejado el servicio, los datos, informes o antecedentes de que puedan haber tenido conocimiento en el desempeño de sus funciones, salvo para la investigación o persecución de delitos públicos, en el marco legalmente establecido para la colaboración con la Administración Laboral, la de la Seguridad Social, la Tributaria, la de lucha contra el fraude, en sus distintas clases, y con comisiones parlamentarias de investigación, en la forma que proceda».

b) El denunciante no siempre ostenta la condición de interesado de acuerdo con la normativa de la Inspección de Trabajo, que también regula a qué información tiene que tener acceso quién ostenta la condición de denunciante. Así, el artículo 20.4 de la citada Ley 23/2015, dispone lo siguiente:

«El denunciante no podrá alegar la consideración de interesado a ningún efecto en la fase de investigación, si bien tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora».

El Departamento de Trabajo de la Generalitat de Catalunya había informado a la persona jurídica denunciante de aquellos extremos que tenía derecho a conocer, concretamente, que se hizo una visita en las instalaciones de las empresas denunciadas. No obstante, no se informó del contenido de la actuación inspectora.

c) En los expedientes cuyo acceso se solicita, no consta únicamente la documentación elaborada por los funcionarios actuantes, sino también toda aquella recopilada en el ejercicio de la función inspectora, que es información privada del sujeto investigado, aportada a requerimiento de la inspección. Entregar la información a toda persona física o jurídica ajena a la empresa, podría comprometer sus intereses económicos o comerciales.

No obstante, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Catalunya (en adelante, GAIP), en su Resolución nº 512, de fecha 15/6/2023 (pinchar aquí), estima parcialmente la reclamación presentada por la persona jurídica denunciante con los siguientes interesantes argumentos:

a) La Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, no contiene un régimen jurídico especial de acceso a la información pública, de manera que no desplaza la aplicación de la Ley 19/2013, de transparencia, ni la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Dicha Ley 23/2015 no regula el procedimiento, ni los plazos, ni los órganos responsables de resolver, ni la legitimación, ni el ámbito de aplicación, ni el sentido del silencio, ni la aplicación de límites (Sentencia del Tribunal Supremo nº 1565/2020 (recurso de casación nº 4614/2019).

b) El solicitante de acceso a la información, sea o no denunciante, no necesita ostentar la condición de interesado en el procedimiento. La Ley de transparencia permite solicitar información sin detallar los motivos.

La GAIP efectúa el siguiente acertado razonamiento:

«(…) no resulta exigible para la admisión de la solicitud de información, y de esta reclamación, la condición jurídica de la reclamante como persona interesada en los expedientes el acceso al cual se reclama. Es cierto es que, aunque la persona reclamante no tuviera directamente amparado y reconocido el derecho de acceso y copia al expediente de la fase de investigación como persona denunciante, eso no prohíbe ni impide que se pueda y se tenga que considerar si la petición de acceso a este expediente, estando ya cerrada y finalizada la de investigación, puede ser estimable por aplicación del régimen general de acceso a la información de la ley de Transparencia (…)».

c) Existencia de un interés público superior en el acceso a la información solicitada por la persona jurídica denunciante.

La GAIP ha podido ver directamente los documentos solicitados porque la Inspección de Trabajo se los remitió cuando le fueron expresamente requeridos. La GAIP explica por qué considera importante acceder a la información pública interesada en estos términos, sin generar ningún perjuicio a los intereses económicos y comerciales de la empresa denunciada:

«(…) la persona reclamante puede querer tener conocimiento y verificar cuál ha sido la diligencia en el desarrollo de la actividad pública de inspección realizada por la Inspección de Trabajo, a raíz de una denuncia por ella misma formulada. Permitir, en este caso, el acceso a una parte de la información pública solicitada es, en opinión de esta Comisión, una garantía de la restitución de cuentas y de la responsabilidad en la gestión pública. Dado que la Comisión ha podido analizar la información contenida en los expedientes, que le han sido remitidos por la Inspección de Trabajo, y que hasta la actualidad han sido custodiados en la GAIP, respetando todas las garantías de confidencialidad, nos es posible identificar los documentos cuya consulta serviría para alcanzar la finalidad del acceso que acabemos de destacar (…) la divulgación de la información pública tiene que comportar un perjuicio constatable, no únicamente potencial (…) En opinión de esta Comisión, en este caso concreto, la entrega de una parte de la información pública reclamada no compromete los intereses económicos o comerciales de la empresa inspeccionada (…)».

La GAIP detalla concretamente los documentos que puede ver la empresa denunciante, con las siguientes limitaciones:

a) Respecto a uno de ellos, existen datos personales. La GAIP recuerda a la Inspección de Trabajo la necesidad de eliminar los datos relativos a los nombres de los trabajadores de las empresas, sus datos de contacto, etc.

Sin embargo, la GAIP destaca que no hay que eliminar el nombre y apellidos de los inspectores intervinientes, ya que son datos meramente identificativos relacionadas con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración.

b) El resto de documentación obrante en los expedientes de inspección no puede ser entregada al solicitante. Es necesario evitar perjuicios a los intereses económicos y comerciales de la empresa inspeccionada.

La GAIP ha constatado que la empresa denunciante y denunciada compiten en un mismo mercado y sector económico, por lo que «facilitar el acceso a cualquier otra información que pase los dos documentos mencionados y en las condiciones fijadas anteriormente, justificándolo en los preceptos de la LTAIPBG, comportaría una perversión de la finalidad de esta Ley, y la convertiría, en este caso, en una especie de atajo legal para poder acceder a información de carácter privado, de contenido económico y de estructura organizativa de otra empresa, operación que no puede ser amparada en el marco de este concreto procedimiento».

En consecuencia, el acceso a los expedientes de la Inspección de Trabajo puede ser ejercido por cualquier persona, con independencia de que tenga o no la condición de denunciante o de interesado. La legislación especial que regula la Inspección de Trabajo y Seguridad Social no impide la aplicación de la legislación general en materia de transparencia y acceso a la información pública. Existe un interés público superior consistente en permitir la rendición de cuentas y la responsabilidad en el ejercicio de la función inspectora.

En este caso, es importante destacar que la GAIP no se ha limitado a obtener un informe o escrito de alegaciones del Departamento de Trabajo de la Generalitat de Catalunya, sino que ha requerido expresamente los documentos solicitados por la empresa denunciante para poder verlos directamente y, a la vista de su contenido concreto, poder decidir, con pleno conocimiento de causa, cuáles pueden entregarse o no, y qué datos deben ser eliminados para proteger la intimidad y los intereses económicos y comerciales de las personas.

En mi opinión, se trata de una forma de proceder muy útil y eficaz, que debería ser utilizada por todas las instituciones estatales y autonómicas que tutelan y controlan la actividad de las entidades públicas: no conformarse con solicitar a la administración únicamente un informe o escrito de alegaciones, sino requerir expresamente los documentos solicitados en cada caso para poder examinarlos directamente y obtener sus propias conclusiones sobre los datos concretos que deben o no ser entregados a la persona solicitante de la información.

El acceso a la información en materia urbanística y la acción pública

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El Tribunal Supremo, en su Sentencia de fecha 28/11/2022 (ECLI:ES:TS:2022:4434), ha declarado que la acción pública en materia urbanística NO constituye un régimen específico de acceso a la información que excluye la aplicación de la Ley de Transparencia, y que la falta de utilización de este cauce NO debe considerarse como el ejercicio abusivo de este derecho.

Los hechos fueron los siguientes: el propietario de un establecimiento turístico denunció ante el Ayuntamiento que otro establecimiento turístico estaba ejecutando obras sin licencia. Estando en tramitación el expediente de reposición de la legalidad urbanística, se solicitó al Ayuntamiento, al amparo de la Ley 19/2013, de transparencia, una copia de los expedientes de licencias o títulos habilitante de la actividad otorgados en los últimos seis años; petición que fue estimada por el Alcalde.

El presunto infractor interpuso una reclamación ante la Comisión de Transparencia de Galicia, que fue desestimada. Este rechazo fue confirmado por el Tribunal Superior de Justicia.

El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación sentando la siguiente doctrina, que se resume a continuación:

a) La acción pública en materia urbanística, admitida desde la primera Ley del Suelo de 1956 -artículo 223-, mantenida en el T.R. de 1976 – artículo 234-, en el artículo 304 del T.R. de 1992, y en las normas posteriores, se encuentra actualmente contemplada en el art. 62 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de noviembre.

Dicha acción está destinada a impugnar en vía administrativa o jurisdiccional la actuación administrativa en materia de ordenación del territorio y urbanismo sin necesidad de ostentar un especial interés legítimo en su impugnación sino simplemente en defensa de la legalidad.

b) El artículo 5.c) del citado Real Decreto Legislativo 7/2015, al regular los derechos de los ciudadanos, dispone que tienen derecho a «acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como obtener copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos adoptados, en los términos dispuestos por su legislación reguladora».

Esta previsión, lejos de constituir un régimen separado y diferente al fijado en la Ley de Transparencia, reafirma lo dispuesto en la misma en cuanto permite el acceso a la información en poder de las Administraciones públicas y a obtener copia de las disposiciones o actos adoptados.

c) Por otra parte, el hecho de poder acceder a cierta información respecto de los procedimientos en curso como consecuencia del ejercicio de la acción pública en materia urbanística no impide ni excluye la posibilidad de solicitar información pública obrante en la Administración respecto de procedimientos ya concluidos ni, por lo tanto, limita ni condiciona la posibilidad de acceder a la información pública por la vía prevista en la Ley 19/2013.

Así ha de interpretarse la previsión contenida en el art. 53.1.a) de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo: «los interesados en un procedimiento administrativo tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados». Asimismo, también tendrán «derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos», referida a los procedimientos en curso que se rigen por la normativa propia de cada procedimiento administrativo, como así lo señala Disposición Adicional Primera de la Ley de Transparencia.

d) Ni el ejercicio de esta acción pública, ni la existencia de un procedimiento en curso, impide que el ciudadano pueda acudir al cauce previsto en la Ley de Transparencia para acceder a la información pública obrante en poder de la Administración. La Ley del suelo, al regular la acción urbanística, no se establece un régimen alternativo que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia respecto al acceso a la información pública obrante en poder de la Administración.

Por lo tanto, la posibilidad de utilizar la acción pública urbanística no impide poder acceder a la información obrante en poder de las Administraciones públicas en el ejercicio de las facultades que confiere la Ley de Transparencia.

e) La presentación de una solicitud de información sobre las licencias urbanísticas o los títulos habilitantes de la actividad desplegada en un establecimiento concreto y referida a los últimos seis años, NO puede ser considerada abusiva, ni por el espacio temporal que abarca, y ni por el volumen de la información comprometido.

En consecuencia, de la referida Sentencia del Tribunal Supremo podemos llegar a dos conclusiones importantes:

Primera: La ley de transparencia ampara la solicitud de información pública obrante tanto en procedimientos terminados como en tramitación.

Segunda: Las personas que ejercen la acción pública en los ámbitos sectoriales en los que legalmente está reconocida (urbanismo, costas, patrimonio cultural, etc.) tienen la condición de interesados y gozan de los mismos derechos, entre ellos, el derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los procedimientos (artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas).

Nuevo límite para acceder a la información pública: que la solicitud persiga un interés meramente privado

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El título parece mentira, pero no lo es. El Tribunal Supremo acaba de dictar un Auto con fecha 5/12/2019, admitiendo a trámite el Recurso de Casación nº 5239/2019, apreciando la existencia de interés objetivo casacional para la formación de jurisprudencia consisten en:

-Determinar cuál es la vía procedente para ejercer el derecho de acceso a la información pública: si la prevista en los artículos 12 y ss. de la Ley 9/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, o la prevista en el artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común -en particular, en relación con determinada información (numérica) que obra en registros administrativos-.

-Aclarar si la Administración puede limitar el ejercicio del derecho de acceso a la información únicamente en los casos previstos en los artículos 14 y 18 de la Ley de transparencia, o si, en atención a la finalidad perseguida por la norma, puede oponer como causa de inadmisión a trámite de una solicitud de información la persecución de un interés meramente privado.

-En su caso, perfilar cuáles serían los parámetros que determinarían la calificación de un interés como meramente privado excluido del ámbito de aplicación de la Ley de transparencia.

Los hechos son los siguientes: una persona solicita al Ministerio del Interior un listado de toda la correspondencia enviada y recibida durante su permanencia en el Centro Penitenciario Madrid VI desde el 3 de enero de 2016 al 5 de junio de 2017.

El solicitante presenta una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), que la desestima. Posteriormente, interpone un recurso contencioso-administrativo que es desestimado por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 2, en cuya Sentencia n.º 94/2018, de 9 de julio, se razona en estos términos:

«la solicitud del recurrente «no se compadece (…) con la finalidad de control de la actuación pública y es manifestación únicamente de un interés privado» y, por ello, el CTBG se ajustó a la normativa rectora puesto que, tal como sostuvo en su resolución, la elaboración del listado solicitado «no sirve para controlar cómo se toman las decisiones en la administración o cómo actúan los representantes públicos», como pone de manifiesto el CTBG; eso es, no persigue una finalidad de control público o de rendición de cuentas (…)».

Por si el «tortazo» del CTBG y el Juzgado no fueran suficientes, la  Audiencia Nacional, en su Sentencia de fecha 27 de mayo de 2019, desestima el recurso de apelación n.º 3/2019, lo reproduce con estas palabras:

«(…) lo perseguido por el recurrente es obtener información que pueda servir como justificante de la presentación de determinados escritos o instancias ante el órgano correspondiente, lo que no constituye una finalidad de control público o de rendición de cuentas de conformidad con lo establecido en el Preámbulo de la Ley de transparencia (…)».

Incansable al desaliento, el solicitante ha preparado el recurso de casación que ahora acaba de admitir a trámite el Tribunal Supremo, denunciando, por un lado, la infracción de los artículos 14 y 18 de la Ley de transparencia, puesto que el mero interés privado en el que se fundamenta la sentencia impugnada constituye un concepto de elaboración jurídica que no se encuentra previsto como límite o causa de inadmisión en los citados artículos.

Por otra parte, el solicitante de información pública también denuncia la vulneración del artículo 105.b), en relación con los artículos 12, 13, 17.3 y Disposición adicional primera de la Ley de transparencia, al introducirse en la resolución recurrida limitaciones a la finalidad de la ley.  Se confunde el interés público con el interés legítimo a la información pública, introduciendo confusión sobre el propio ámbito de aplicación de la Ley que, en su Disposición adicional primera, establece que el acceso a los documentos que integren un procedimiento en curso se regulará por la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo, constituyendo la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG) una normativa común de aplicación generalizada no necesariamente ligada a un interés público o colectivo.

Pues bien, teniendo en cuenta estos hechos, resulta sorprendente cómo complicamos las cosas y lo difícil que está resultando avanzar en transparencia hasta el punto tener que acudir al Tribunal Supremo para que una persona, que además es interesada, pueda saber del Ministerio del Interior un listado de toda la correspondencia enviada y recibida durante su permanencia en el Centro Penitenciario Madrid VI desde el 3 de enero de 2016 al 5 de junio de 2017. Es alucinante.

Y reitero mi asombro porque el CTBG, el Juzgado y luego la Audiencia Nacional están aplicando un límite nuevo: que la solicitud persigue un interés meramente privado. Se trata de una nueva traba al derecho de acceso a la información pública, que no está expresamente prevista en la LTAIBG ni como límite ni como causa de inadmisión.

De nada ha servido la advertencia realizada por el Tribunal Supremo, en su Sentencia nº 1547/2017 de 16 octubre (Recurso Casación nº 75/2017), a saber:

«Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1.« -La negrita y el subrayado es mío-.

El CTBG, el Juzgado y la Audiencia Nacional entienden que el solicitante tiene un interés meramente privado, «lo que no constituye una finalidad de control público o de rendición de cuentas de conformidad con lo establecido en el Preámbulo de la Ley de transparencia».

No estoy de acuerdo por las siguientes razones. En primer lugar, porque el Préambulo no solo dice eso, dice mucho más:

«La presente Ley (…) reconoce y garantiza el acceso a la información –regulado como un derecho de amplio ámbito subjetivo y objetivo– (…) El capítulo III configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos (…) En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad (…)» -La negrita y el subrayado es mío-.

En segundo lugar, los preámbulos de las leyes no tienen un valor normativo, sino únicamente interpretativo de su articulado, de manera que su contenido no puede ser utilizado para crear una nueva limitación del derecho de acceso no prevista expresamente en los preceptos de la ley, ni como límite, ni como causa de inadmisión (artículos 14 y 18 LTAIBG).

Por otra parte, todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, con independencia de que, además, tengan la condición o no interesados en un correspondiente procedimiento.

El artículo 12 de la LTAIBG no «castiga» a los interesados excluyéndolos del concepto de «todas las personas». Por lo tanto, los interesados no son de peor condición que el resto de personas, son también titulares y sujetos activos del derecho de acceso a la información pública.

El hecho de que el artículo 17.3 de la LTAIBG diga que «el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información», demuestra que el derecho de acceso se reconoce con absoluta independencia de los motivos, públicos o privados, que persiga el  solicitante.

La motivación subjetiva de la persona que solicita acceder a información pública es indiferente para el derecho reconocido en la LTAIBG. En unas ocasiones, los motivos pueden ser públicos en el sentido de conocer el destino de los fondos públicos y hacer posible la rendición de cuentas, y en otros casos, los motivos pueden ser privados, en el sentido de querer conocer, en palabras del primer párrafo del propio preámbulo, «cómo se toman las decisiones que les afectan».

Está claro que si se trata de conocer cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos, el solicitante-interesado en ningún momento deja de ser un ciudadano afectado por una decisión de un poder público.

Por otro lado, respecto a la remisión que efectúa el primer párrafo de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG  de aplicar la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando el solicitante de información tenga la condición de interesado en un procedimiento administrativo en curso o en tramitación, no significa que la LTAIBG quede desplazada y no se pueda aplicar.

En absoluto, se aplicará la Ley 39/2015 en cuanto sea más garantista que la propia LTAIBG, pero no menos, ya que ello significaría considerar de peor condición a los interesados que a un mero ciudadano; resultado absurdo que no resulta admisible. 

En mi opinión, si el solicitante de información pública tiene la condición de interesado en un procedimiento administrativo en tramitación, se deberá aplicar en cada caso la ley -bien la Ley 39/2015 o la LTAIBG-, que resulte más favorable para el derecho de acceso a la información. 

Como ya analicé detenidamente en un comentario anterior (Las interpretaciones divergentes de los Consejos de Transparencia sobre las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública), las instituciones administrativas de control de la transparencia mantienen posturas absolutamente contradictorias:

Por un lado, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) rechaza las reclamaciones que presentan los ciudadanos que son interesados.

El participante en un proceso selectivo de funcionarios había solicitado el acceso a determinada información. El CTBG rechaza la reclamación presentada, entre otros, con los siguientes argumentos:

CTBG 6/09/2018 (349/2018): Desestimación: “las reclamaciones al CTBG no son el cauce adecuado para resolver cuestiones que son competencia de dicho tribunal calificador”.

CTBG 5/09/2018 (422/2018): Inadmisión: “la consideración del CTBG como instancia revisora de acuerdos y decisiones (…) existen vías de recurso específicas (…)”.

En esta misma línea de rechazo de las reclamaciones de transparencia presentadas por los solicitantes-interesados, está la Comisión de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía 7/12/2016 , el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Canarias, ambas inadmitieron la reclamación, y la Comisión de Transparencia de Castilla y León 29/03/2017 (70/2016), que desestimó la reclamación sobre el acceso a la información electoral de un Colegio Profesional con un matiz importante:

“(…) una vez que no se encuentre pendiente ningún recurso (…) nada impedirá que sean resueltas por esta Comisión de Transparencia (…)”.

En este último caso, el propio solicitante-interesado había presentado una reclamación ante la Comisión y un recurso administrativo al mismo tiempo ante el Colegio Profesional.

Por el contrario, otras instituciones de control de la transparencia sí que admiten a trámite la reclamación en estos casos. La Comisión de Transparencia de Aragón TAR 18/09/2017 estimó la reclamación presentada por un aspirante que quería acceder a los exámenes y criterios de corrección de un proceso selectivo de función pública:

“(…) si las personas que no son interesadas pueden (…) con mayor motivo han de poder los interesados, que gozan de un derecho de acceso al expediente reforzado por su derecho a la defensa (…)”.

La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (GAIP) 21/09/2018 también estimó la reclamación formulada por un aspirante consistente en obtener una copia de la plantilla correctora utilizada en el proceso selectivo en el que había participado y en el que, además, junto a la reclamación ante la GAIP por no haber podido acceder a la información, había presentado un recurso administrativo ante el Tribunal impugnando, ya no la falta de acceso, sino la calificación otorgada por el Tribunal. La explicación de la GAIP para aceptar la reclamación fue la siguiente:

“(…) en el recurso administrativo no se solicita directamente que se dé acceso a la información (…)”.

En mi opinión, el interesado en un procedimiento administrativo puede ampararse en la Ley 39/2015 para presentar un recurso sobre el fondo del asunto en el que se pretenda anular los efectos de una resolución administrativa.

No obstante, también puede presentar una reclamación en materia de transparencia ante una autoridad distinta a la que tramita el procedimiento administrativo cuando se le impida acceder a la información. En este último caso, no estaría cuestionando la resolución dictada o que se pudiera dictar respecto al objeto del procedimiento.

Únicamente en el caso de que el recurso administrativo esté basado en la imposibilidad de acceder a la información pública, resultaría procedente suspender la tramitación de la reclamación en materia de transparencia hasta que se resuelva dicho recurso.

Confío en que el Tribunal Supremo estime el Recurso de Casación y declare que el derecho de acceso a la información pública se reconoce a todas las personas, interesados o no, con independencia de los motivos, esto es, del interés público o privado que persiga el solicitante, no pudiéndose aplicar límites o causas de inadmisión que no estén previstas expresamente en una norma con rango de Ley.

Hay que ver lo difícil que resulta avanzar en materia de transparencia. Por si la LTAIBG no tuviera ya suficientes límites y causas de inadmisión, todavía nos inventamos más.