El Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) y los Tribunales Económico-Administrativos Regionales (TEAR) tienen naturaleza administrativa y sus resoluciones son información pública. A pesar de ello, no todas las resoluciones se publican de forma activa en las bases de datos oficiales.

En el caso que vamos a comentar hoy, una persona solicita todas las resoluciones del TEAC y los TEAR durante los últimos 11 años y los Tribunales de Justicia dicen que su solicitud es abusiva, que solo se tienen que publicar las resoluciones que decida la Administración tributaria que son más relevantes y, encima, el Tribunal Supremo le impone la obligación de pagar las costas judiciales. Un despropósito, en mi opinión.

Los hechos son los siguientes. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), en sus Resoluciones de fechas  16/12/2015 (R. 320/2015 y R/321/2015), desestimó las reclamaciones que se presentaron frente a las solicitudes de acceso a la información pública formuladas ante el Tribunal Económico-Administrativo Central y el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid con fecha 8/09/2015, en las que una persona interesaba la totalidad de las resoluciones del TEAC y del TEAR, con votos particulares, en su caso, que figuren en sus archivos dictadas a partir de 1/07/2004.

Posteriormente, la Audiencia Nacional, en su Sentencia de fecha 30/05/2019, rechaza el recurso de apelación presentado contra la Sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11, de fecha 8/10/2018, considerando que el objetivo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG), no es el de crear una base de datos jurídica, sino facilitar a los particulares el conocimiento de resoluciones que constituyen doctrina.

La Audiencia Nacional entiende que la pretensión de acceder con carácter general a las resoluciones de los órganos económico-administrativos no sirve para incrementar la seguridad, siendo relevante el conocimiento de la doctrina sentada, pero no la proyección de la misma en todos y cada uno de los procedimientos en que se aplica. Este fue el razonamiento en concreto:

«(…) una resolución que suponga una interpretación del Derecho debe ser publicada en la medida en que esta interpretación signifique un cambio o novedad respecto de la situación anterior, por ejemplo, porque contenga una interpretación que difiera en algún sentido de las anteriores, sentando nuevos criterios, o que tenga en cuenta nuevos elementos hasta ahora no presentes (…) Es suficiente con que se dé publicidad a una de esas resoluciones que sirva de muestra para saber cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones (…) la información de relevancia jurídica a que alude el artículo 7.a) LTBG se refiere a aquellas resoluciones que bien sientan doctrina, bien cambia los criterios, pero no a todas aquellas resoluciones que aplican dichos criterios en casos concretos y cuyos efectos jurídicos no trascienden de las partes. Desde esta perspectiva, considera que la petición del recurrente resulta abusiva en los términos del artículo 18 LTBG (…)»      -La negrita y el subrayado es mío-.

Ahora, el Tribunal Supremo, en un Auto de fecha 31/01/2020, ha avalado esta interpretación de la Audiencia Nacional, a mi juicio, equivocada, inadmitiendo el Recurso de Casación formalizado contra ella e imponiendo las costas al solicitante en cuantía no superior a 2.000 euros.

Y considero que la interpretación es errónea por las siguientes razones:

a) Estamos ante una solicitud de acceso a la información pública, no ante el cumplimiento de una obligación de publicidad activa.

En efecto, en el caso que estamos analizando, se aplica erróneamente el artículo 7.a) de la LTAIPBG -que recoge una obligación de publicidad activa de mínimos (art. 5.2 LTAIPBG)-, para denegar una solicitud de acceso. Ello no es aceptable. La Ley de transparencia impone la obligación de publicar en el portal, como mínimo, es decir, de forma inexcusable, la información contenida en el apartado a) del artículo 7.

Ahora bien, de ningún modo se impide o prohíbe publicar más información adicional. En este sentido, el artículo 5.2 señala que: «Las obligaciones de transparencia contenidas en este capítulo se entienden sin perjuicio de la aplicación de la normativa autonómica correspondiente o de otras disposiciones específicas que prevean un régimen más amplio en materia de publicidad».

Si ello es así respecto a la obligación de publicar información en el portal de transparencia, también debe serlo respecto al derecho de acceso a la información pública, donde no se impone ninguna limitación respecto al carácter relevante o no de las distintas resoluciones del TEAC y del TEAR que pueden ser objeto de solicitud.

b) El Tribunal Supremo exige un requisito no previsto en la Ley de Transparencia.

El artículo 7 de la LTAIPBG lleva por título «información de relevancia jurídica». Dicho en otras palabras, considera como «relevante» toda la información contenida en su apartado a): «Las directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos».

Como razonaba el solicitante, todas, absolutamente todas las resoluciones del TEAC y del TEAR dictadas desde el 2004 «suponen una interpretación del Derecho o tienen efectos jurídicos». Y muchas de ellas, no solo para las partes, sino que pueden resultar útiles para ser invocadas en asuntos sustancialmente idénticos.

La Audiencia Nacional, primero, y luego el Tribunal Supremo, introducen un requisito limitativo de la transparencia al considerar que no se tienen que publicar todos los acuerdos o resoluciones, como claramente ordena el artículo 7.a) de la LTAIPBG, sino únicamente las que son relevantes porque cambian los criterios o sientan doctrina. Eso no lo dice la Ley.

El apartado a) no requiere dicho requisito de que sean relevantes porque cambien los criterios o sientan doctrina. No lo exige. Es más, considera que deben publicarse TODOS los acuerdos «en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos», no exige «que sean relevantes porque cambien los criterios o sientan doctrina». La relevancia no la exige de los documentos del apartado a), sino que considera que toda la información del artículo 7, en sus distintos apartados, es relevante. Lo que es muy distinto.

c) La solicitud de información no puede ser calificada como abusiva. 

Con buen criterio el solicitante de la información razonaba que todas las resoluciones del TEAC y el TEAR tienen efectos jurídicos y, además, pueden resultar relevantes para calificar como razonable la interpretación que el ciudadano realice la normativa tributaria, con la consecuente modificación de la responsabilidad administrativa o penal.

Por ello, su solicitud no puede calificarse de abusiva, ya que, además, está acotada temporalmente, desde julio de 2004 hasta septiembre de 2015 (11 años).

Asimismo, el solicitante ponía como ejemplo la base de datos jurídica del CENDOJ (Centro de Documentación Judicial) donde se publican todas las Sentencias de los Tribunales de Justicia, sin distinción alguna, a efectos de conocimiento y consulta de los criterios de decisión de los Tribunales, en cumplimiento de la competencia otorgada al Consejo General del Poder Judicial por el art. 560.1.10º de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

La solicitud no puede ser calificada de abusiva porque no persigue causar un perjuicio o alteración ilegítimos al órgano o entidad a la que se dirige o a sus titulares o dependientes, ni tampoco existe una desproporción entre la relevancia de la información solicitada (resoluciones dictadas en un periodo de 11 años) y el tiempo y los recursos necesarios para obtenerla (muchas de las resoluciones estarán en formato electrónico).

d) El acceso a todas las resoluciones de los tribunales económico-administrativos sirve para crear seguridad jurídica. 

Pues parece que no. Para el Tribunal Supremo resulta lo contrario, la pretensión de acceder con carácter general a las Resoluciones de los órganos económico-administrativos no sirve para incrementar la seguridad jurídica, afirmando que «para ello, resulta relevante el conocimiento de la doctrina que viene siendo aplicada o los eventuales cambios que puedan producirse, pero no la proyección de la misma en todos y cada uno de los procedimientos en los que se aplica».

No comparto esta conclusión. En mi opinión, el acceso a la totalidad de las resoluciones dictadas por el TEAC y el TEAR permite encontrar un supuesto de hecho o antecedente que, aunque no sea significativo por su relevancia o alcance general, sí que pueda ser utilizado para sostener una determinada interpretación del Derecho en un caso muy concreto y singular ante la Administración tributaria.

Conviene no olvidar quién efectúa esa selección de las resoluciones del TEAC o del TEAR que el Tribunal Supremo considera que son relevantes porque «cambien los criterios o sientan doctrina»: la propia Administración tributaria, que es juez y parte en las reclamaciones económico-administrativas.

A nadie se le escapa que la publicación o el conocimiento general de determinadas resoluciones importantes del TEAC o del TEAR va a depender de la propia voluntad de la Administración Tributaria, cuyos intereses no siempre coinciden con los intereses de los sujetos tributarios.

Con ello no quiero decir que la Administración vaya a ocultar deliberadamente aquellas resoluciones que puedan resultar de interés para los ciudadanos, sino que, simplemente, por error, descuido o simplemente porque considere que no son relevantes, no las publique.

A mi juicio, la seguridad jurídica puede verse seriamente afectada si es la propia Administración tributaria quien decide qué resoluciones del TEAC o del TEAR publica y cuáles no, según su criterio. Considero que deben publicarse todas y que sea el obligado tributario quién elija cuál de ellas utiliza para defender su postura frente a la Administración.

e) Portal institucional del Ministerio de Hacienda: en esta página web se publican 2 bases de datos:

• DYCTEA:  comprende criterios y resoluciones TEAC aprobados desde 01/01/2009 hasta la actualidad, además de algunos de fechas anteriores cuya inclusión se ha estimado pertinente por ser trascendente su pública difusión.
• DOCTRINA: incluye criterios y resoluciones aprobados desde 01/01/1998 hasta 31 de diciembre de 2013, fecha a partir de la cual cesó su alimentación),

Ahora bien, en estas 2 bases de datos no se recogen todas las resoluciones dictadas por el TEAC y los TEAR.

En conclusión, las resoluciones de los tribunales económico-administrativos son información pública. Su conocimiento, de forma anonimizada (sin datos personales), interesa a los obligados tributarios. Si no se publican todas las resoluciones, de forma activa, en las bases de datos oficiales, al menos, deberían facilitarse cuando un ciudadano las solicita expresamente. De lo contrario, una buena parte de dichas resoluciones no pueden ser conocidas, lo que resulta inadmisible.

Por último, como ejemplo de lo que se está defendiendo en este comentario, el artículo 24.5 de la Ley 19/2013 de transparencia, impone al Consejo de Transparencia la obligación de publicar en su página web «todas» las resoluciones que dicte, no solo las más relevantes, y, asimismo, comunicarlas al Defensor del Pueblo. Y esto no ha generado ningún tipo de inseguridad jurídica, como entiende equivocadamente el Tribunal Supremo respecto a las reclamaciones económico-administrativas.