El Tribunal Supremo censura exigir la visita a sedes administrativas para acceder a la información pública

Sigue siendo demasiado habitual que la Administración pública imponga a los ciudadanos la obligación de acudir a las oficinas administrativas para acceder a la información pública que solicitan. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG), en su artículo 22.1, obliga a que el acceso se realice preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio.

Teniendo en cuenta el paulatino avance de la administración electrónica, la información pública se encontrará cada vez más en formato electrónico, por lo que el ciudadano tiene derecho a que la información le sea entregada por dicha vía.

La Administración no puede imponer al solicitante la obligación de acudir a la oficina en horario laboral para acceder a la información. Ahora no es posible, salvo que, de forma justificada, se trate de información que, por su antigüedad o volumen, no se encuentre escaneada.

La obligación de acudir a las oficinas administrativas constituía una importante carga para el ciudadano por dos razones: por un lado, la dificultad para dejar el trabajo y acudir a la sede oficial en horario laboral y, por otro lado, el coste económico de tener que pagar la tasa por la expedición de copias.

En la actualidad, el acceso electrónico es gratuito y solo se podrá cobrar, en su caso, cuando solicitemos la transposición de la información a un formato diferente al original.

El Tribunal Supremo, en su Sentencia de fecha 10/03/2020 (Recurso de Casación nº 8193/2018) considera que no se puede imponer al ciudadano cargas injustificadas y caprichosas que le hagan desistir de su pretensión de acceso a información pública, en este caso, acudir a la sede administrativa para consultar la información u obtener copias, previo pago de la tasa.

Los hechos enjuiciados por el Tribunal Supremo fueron los siguientes. La Gerencia Regional del Catastro de Cataluña acuerda archivar unas solicitudes de información catastral de ponencias de valores al no haber señalado específica e individualmente la página o parte del callejero del que desea obtener copia.

El Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 10 de los de Barcelona dictó Sentencia con fecha 15 de mayo de 2018 (recurso 42/2017) en la que se estima el recurso por considerar, en resumen, que la recurrente identificó en forma suficiente y bastante la información que solicitaba en relación con los datos de valoración catastral relativos a las calles y referencias catastrales de los tres municipios que especificó en su solicitud, entendiendo que correspondía a la Administración localizar las páginas concretas de las Ponencias de Valores.

El Juzgado entendía que la Administración no había justificado por qué la falta de identificación de las páginas concretas afecta a la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos o por qué resulta imposible atender a las solicitudes.

Posteriormente, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña estima el recurso de apelación (Sentencia 20/09/2018, Recurso nº 81/2018) y anula la sentencia del Juzgado porque entiende que la Administración no había negado ni el acceso ni la posibilidad de obtener los documentos solicitados.

La Sala se apoya en el requerimiento dirigido al solicitante de la información, en el que se le indica la posibilidad de, bien consultar dichos documentos en la propia Gerencia, bien de obtener una copia completa de la Ponencia de Valores previo pago de la correspondiente tasa.

No contento con dicha respuesta, se presenta recurso de casación con base en que no se ha tenido en cuenta el esfuerzo que supone la personación física en las dependencias administrativas y el elevadísimo coste de la obtención de copia completa de Ponencia.

Afortunadamente, con buen criterio, el Tribunal Supremo ha estimado el recurso de casación con los siguientes razonamientos:

“(…) la normativa reguladora del Catastro Inmobiliario no proporciona respaldo a la exigencia de que la solicitante de la información catastral especifique el número concreto de la página del callejero de la Ponencia de Valores a la que se refiere su solicitud (…) debe notarse que la especificación de la página del callejero, al no ser objeto de publicación, no es un dato que obre en poder de los administrados o al que éstos tengan un acceso inmediato como no sea consultando directamente la Ponencia de Valores (…) aparte de no contar con respaldo normativo alguno, la exigencia de que el solicitante de información especifique el número de página del callejero de la Ponencia de Valores resulta desproporcionada y carente de justificación (…) la Administración demandada no justifica la razón por la que la no identificación de las páginas concretas del callejero de las Ponencias de Valores en los términos interesados por la actora afecta a la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos demandados o, si se prefiere, cuáles son las razones por las que a la Administración le resultaba imposible atender las solicitudes de información catastral efectuada por la actora si no era indicada la página concreta del callejero de las Ponencias de Valores solicitadas (…)”.

En resumidas cuentas, la Administración no puede exigir condiciones ni poner dificultades o trabas para acceder acceso a la información pública, no solo cuando no están previstos en la normativa correspondiente, sino cuando, además, son injustificados y desproporcionados.

Tenemos que superar ya los comportamientos impropios de una Administración del siglo XXI. Ya no se puede castigar o disuadir a quienes solicitan información pública con imponerles la carga de acudir a las oficinas administrativas en horario laboral y pagar las tasas por la obtención de copias.

En la actualidad, salvo algún supuesto excepcional debidamente justificado en que ello no sea posible por no encontrarse la información digitalizada, la Administración está obligada a enviar al solicitante la información pública por medios electrónicos y de forma gratuita. Ya está bien de poner palos en la rueda.

La forma y formato de acceso a la información pública: ¿pdf o excel?

Vamos a analizar cómo podemos acceder a la información pública. Para ello, es importante distinguir entre la forma de hacerlo, es decir, cómo y cuándo obtenerla, y el formato del archivo en el que se encuentran los datos, por ejemplo, Excel (formato estructurado y reutilizable) o PDF (formato no estructurado y no reutilizable).

Más adelante examinaremos el asunto decidido por la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información de Cataluña (GAIP), en su Resolución 735/2019, de 26 de noviembre.

En cuanto a la forma de acceder a la información pública, es decir, a la manera o al modo de obtenerla, hay que acudir a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG), que tiene naturaleza de legislación básica (disposición final octava):

Vía electrónica: el acceso será preferentemente por esta vía, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Si la información está escaneada o digitalizada, se debe enviar al correo electrónico del solicitante, sin obligarle a personarse en las dependencias administrativas.

Plazo: no superior a 10 días, cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificación de la resolución estimatoria de la solicitud de información pública.

Espera: si ha existido oposición de una tercera persona, el acceso sólo tendrá lugar cuando, habiéndose concedido dicho acceso, haya transcurrido el plazo para interponer recurso contencioso administrativo sin que se haya formalizado o haya sido resuelto confirmando el derecho a recibir la información.

Remisión: si la información ya ha sido publicada en la página web, la resolución podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella, debiendo indicar el concreto enlace o link sobre el que pinchar para obtener la información solicitada.

Gratuidad: el acceso a la información pública es gratuito, salvo la expedición de copias o la trasposición de la información a un formato diferente al original, lo que podrá lugar (no es obligado) a la exigencia de la correspondiente tasa, cuyo importe no podrá ser superior al coste del servicio.

Formato: aunque no se reconoce expresamente el derecho de acceso en el concreto formato indicado por el solicitante, por ejemplo, en formato Excel, el artículo 22.4 de la LTAIPBG sí que lo da a entender al señalar que la Administración podrá cobrar o no por la trasposición de la información a un formato diferente al original.

Esta regulación del artículo 22 de la LTAIPBG, a pesar de su carácter de legislación básica, no ha sido recogida literalmente en todas las leyes autonómicas de transparencia.

Así, por ejemplo, el artículo 36 de la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece una regulación diferente: el plazo de 10 días se alarga hasta 30 días, y aunque se reconoce expresamente el derecho a acceder a la información en el formato indicado por el solicitante, se contemplan numerosas excepciones en las que la Administración puede entregar la información en un formato distinto al solicitado:

a) Si existe una alternativa más económica, siempre que no dificulte al solicitante el acceso a los datos.

b) Si la información ya ha sido difundida o publicada provisionalmente en otro formato y se puede acceder fácilmente a ella. En tal caso, debe indicarse al solicitante la fuente de información.

c) Si se considera razonable utilizar un formato distinto al solicitado, siempre que se justifique.

d) Si el formato en el que se ha solicitado la información puede conllevar la pérdida del soporte que la contiene o puede dañarlo.

e) Si técnicamente no es posible realizar una copia en el formato en que se ha solicitado la información.

f) Si el formato en que se ha solicitado la información puede afectar los derechos de propiedad intelectual.

Estas excepciones al derecho a obtener la información en el específico formato indicado por el solicitante no existen en el artículo 22 de la Ley estatal 19/2013 de transparencia, el cual, conviene recordar, tiene la naturaleza de legislación básica indisponible para el Legislador autonómico.

A mi juicio, estas “excepciones” al derecho de acceso a la información pública en el concreto formato indicado por el solicitante que contempla el artículo 36.2 de la Ley catalana de transparencia, además de ser muy limitativas y restrictivas del derecho de acceso por su ambigüedad y amplitud, podrían ser inconstitucionales por vulnerar la legislación básica del Estado, al no estar contempladas y vulnerar la Ley 19/2013.

Dicho lo anterior, pasamos ya a analizar el caso decidido por la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información de Cataluña (GAIP), en su Resolución 735/2019, de 26 de noviembre, una periodista había solicitado a la Diputación de Barcelona el acceso a determinada información sobre el gasto realizado en publicidad institucional, eligiendo recibir dicha información en formato Excel (hoja de cálculo).

La Diputación de Barcelona le facilitó la información en formato PDF, indicándole que para entregársela en formato de hoja de cálculo la tenía de elaborar expresamente, tarea a la que no obliga el derecho de acceso y que, además, constituía un trabajo de compleja elaboración.

No estando de acuerdo con la contestación recibida, la periodista presentó una reclamación ante la GAIP que fue desestimada por las siguientes razones:

“(…) El artículo 36 de la LTAIPBG (ley catalana de transparencia) declara la obligación de la Administración de facilitar la información en el formato solicitado, si bien prevé varios casos en los que lo puede hacer en un formato diferente. A pesar de que la Diputación no invoca formalmente este precepto, las razones que explica para facilitar la información en el formato empleado pueden encajar en alguno de los supuestos del apartado segundo de este artículo que justifican el cambio de formato. Así, la Diputación indica que el formato en el que facilita la información es el mismo en el que es facilitada en publicidad activa, supuesto que coincide con el apartado 2.b del artículo 36 LTAIPBG. Así mismo, parece que también se podría cumplir aquello que aduce el apartado 2.e (“si técnicamente no es posible hacer una copia en el formato en que se ha pedido la información”), puesto que la Diputación insiste en que facilitar la información en el formato pedido le requeriría elaborarla de nuevo y, por lo tanto, no podría hacer simplemente una copia (…)”.

En mi opinión, no estoy conforme con esta Resolución de la GAIP por las siguientes razones:

a) La GAIP es un organismo de control cuya competencia está exclusivamente limitada a resolver las reclamaciones. Dicho en otras palabras, la GAIP no puede “mejorar o subsanar” las deficiencias o falta de justificación que tengan las resoluciones de la Administración emitidas en contestación a las solicitudes de información pública.

En el caso que estamos analizando, si la Diputación de Barcelona no aplicó ninguno de los concretos apartados del artículo 36 de la Ley catalana de transparencia para justificar su negativa a trasponer el formato de PDF a hoja de cálculo, la GAIP no puede sustituirla y aplicar dicho artículo, ya que ello excede de su competencia.

La GAIP no es competente para “adivinar” las razones que pudieron justificar la negativa de la Administración. Así, se dice “parece que también se podría cumplir aquello que aduce el apartado 2.e)”. Es decir, “parece”, pudiera ser, pero no hay ninguna seguridad.

Lo que debería haber hecho, en mi opinión, es estimar la reclamación y obligar a la Diputación de Barcelona a entregar la información en el formato de hoja de cálculo que había solicitado la periodista, ya que la Diputación en ningún momento ha justificado la procedencia de aplicar alguna de las excepciones del artículo 36 de la Ley catalana de transparencia.

b) Obligación de utilizar formatos reutilizables: el artículo 6.1.e) de la Ley catalana de transparencia impone el deber de “facilitar la consulta de la información con el uso de medios informáticos en formatos fácilmente comprensibles y que permitan la interoperabilidad y la reutilización”.

La GAIP da por buena la excusa utilizada por la Diputación de Barcelona para negar el cambio de formato: “el formato en el que facilita la información es el mismo en el que es facilitada en publicidad activa”.

Sin embargo, el formato PDF no es reutilizable, por lo que, al usar este formato PDF también en el portal de transparencia, se está incumpliendo la obligación impuesta por el citado artículo 6.1.e) de la Ley catalana de transparencia de utilizar “formatos fácilmente comprensibles y que permitan (…) la reutilización”.

En resumidas cuentas, considero que las personas tenemos derecho a acceder a la información pública de forma preferentemente electrónica, es decir, que nos envíen la información por email y en el formato reutilizable que indiquemos.

Por su parte, la Administración, no los órganos de control, tiene la obligación de motivar o justificar debidamente que el acceso por la vía electrónica o en el formato solicitado no es posible, teniendo la facultad, que no la obligación, de cobrar el coste de la trasposición a formatos distintos al original.