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La falta de transparencia en la adjudicación de las viviendas de protección pública de Alicante y las medidas necesarias para recuperarlas

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  • Descripción de los hechos

Prácticamente todos los medios de comunicación han denunciado la falta de transparencia en la adjudicación de 140 viviendas de protección pública en la ciudad de Alicante. Resulta que, entre los adjudicatarios de dichas viviendas, aparece la concejala de urbanismo, altos cargos y funcionarios del Ayuntamiento de Alicante. Algunas de las personas afectadas ya han dimitido.

No obstante, a día de hoy, no se sabe si existen más beneficiarios ligados directa o indirectamente al Ayuntamiento de Alicante, ya que todavía no se ha publicado la lista de personas adjudicatarias de las viviendas, a pesar de las dimensiones que está alcanzando este escándalo.

Sin entrar en la polémica sobre si las viviendas de protección pública pueden tener una urbanización con pistas de pádel, piscina y plazas de garaje sin límite de precio de venta, con unos elevados gastos de mantenimiento de la comunidad, y sobre si se pueden adjudicar a personas con ingresos superiores a 50.000 euros anuales y rebajar el límite de imposibilidad de venderla durante 30 o 15 años, según los casos, la ilegalidad más grave que se ha cometido, en mi opinión, es que no hubo ningún anuncio ni convocatoria pública al conjunto de la ciudadanía para que todo el mundo, en igualdad de condiciones, pudiera haber presentado sus solicitudes y haber tenido las mismas posibilidades de acceder a dichas viviendas que los afortunados beneficiarios. Y esta selección pública de los adjudicatarios no era voluntaria, sino obligatoria, como ahora vamos a ver.

La cuestión no es únicamente que las personas adjudicatarias de las viviendas cumplan con todos los requisitos exigidos para ser beneficiarias de las mismas. Lo grave, además, es que solo unas pocas personas con información privilegiada se han beneficiado, sin que se haya seguido el procedimiento legalmente establecido para seleccionar a los adjudicatarios de las viviendas con una convocatoria pública para que cualquier persona hubiera tenido la oportunidad de solicitarlas.

En cuanto al cumplimiento de los requisitos por parte de los beneficiarios, se trata de una cuestión que tampoco está clara, a la vista de las noticias aparecidas en los medios de comunicación: beneficiarios con altos ingresos superiores a los permitidos; visitas de la policía local a las viviendas para comprobar la corrección de los empadronamientos; dos beneficiarios que habrían renunciado a las viviendas, y, al parecer, un funcionario autonómico ha sido ya expedientado por la alteración de los datos para adjudicar la vivienda a su esposa, quien también es empleada del Ayuntamiento de Alicante.

La Consellería de Vivienda de la Generalitat Valenciana deberá revisar los 140 visados de las viviendas para comprobar la veracidad de los datos presentados, descartar la ocultación o manipulación de los mismos y confirmar el cumplimiento de todos los requisitos legales.

El escándalo está generando una gran indignación social porque, como es sabido, según el Barómetro de enero de 2026 del CIS, la dificultad para poder acceder a una vivienda se ha consolidado como el principal problema en España (42,6%).

El alquiler y el precio de compra está por las nubes y resulta inalcanzable para la gran mayoría de las personas. En este caso concreto, según se indica en las noticias publicadas, estas viviendas han sido compradas por un importe oficial de 200.000 euros aproximadamente, cuando, en la zona donde se ubican, el precio medio de venta ronda los 400.000 euros.

  • Documentación municipal publicada en la Plataforma de Contratación del Sector Público

Consultada la documentación publicada en la Plataforma de Contratación del Sector Público (enlace), los hechos probados, que se desprenden de la tramitación administrativa, son los siguientes:

a) El 22/3/2022, el Ayuntamiento de Alicante adjudicó a una cooperativa, una vez celebrado un concurso público, una parcela municipal con destino a viviendas de protección pública, por un importe de 6 millones y medio de euros (enlace).

b) El artículo 6.4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (enlace) dispone lo siguiente:

«Al pertenecer la parcela al Patrimonio Municipal del Suelo, las viviendas que en ella se construyan estarán sometidas al régimen de viviendas protegidas establecido en el Decreto del Consell 90/2009, de 26 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas de Protección Pública, y normativa relacionada, en especial al precio tasado para la primera y ulteriores transmisiones».

c) La disposición adicional tercera del mencionado Decreto 90/2009, de 26 de junio, impone que la elección de adjudicatarios de viviendas protegidas, bien sea de promoción pública o de promoción privada, sea pública, lo que se ha incumplido manifiestamente en este caso:

«En las promociones de viviendas de protección pública, realizadas tanto por la iniciativa pública como por la privada, sea con destino a venta como a arrendamiento, sobre suelo procedente de concursos públicos, será de obligado cumplimiento que el procedimiento de adjudicación se realice de acuerdo con los principios de igualdad, publicidad y concurrencia.

Los gerentes o secretarios de las empresas u organismos públicos que realicen la actuación, o hayan adjudicado el suelo mediante concurso público, certificarán ante los servicios territoriales competentes en materia de vivienda el cumplimiento de los mencionados principios«.

No consta que el Secretario General del Ayuntamiento de Alicante haya emitido la referida certificación ante los servicios territoriales de Alicante de la actual Vicepresidenta primera y Consellería de Vivienda, Trabajo, Juventud e Igualdad de la Generalitat Valenciana.

Si bien es cierto que la referida disposición adicional tercera del repetido Decreto 90/2009 fue derogada por el Decreto 106/2021, de 6 de agosto, del Consell, del Registro de Vivienda de la Comunitat Valenciana y del procedimiento de adjudicación de viviendas (en vigor desde el 1/10/2021), esta modificación no tiene efectos retroactivos y no se puede aplicar a un proceso de licitación ya iniciado con fecha 5/9/2018 (fecha del anuncio de licitación) y a unos Pliegos de Condiciones ya publicados el 5/9/2018.  

Si la licitación ya ha comenzado (el pliego se ha publicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público), rige la versión de la norma vigente en el momento de la aprobación y publicación del pliego de condiciones, en este caso, la disposición adicional tercera del Decreto 90/2009, salvo que la nueva norma establezca explícitamente su aplicación retroactiva a procedimientos en curso, lo que no hizo el posterior Decreto 106/2021.

El Pliego de Condiciones es la “Ley del contrato”, y una vez publicado e iniciado el procedimiento de licitación, no puede alterarse para garantizar la igualdad de trato de los licitadores y no incurrir en fraude de Ley. El procedimiento debe regirse por las condiciones vigentes y publicadas en su convocatoria y pliego, en virtud del principio de seguridad jurídica, la buena fe y el respeto a las expectativas legítimas de los participantes.

Al tiempo de publicarse el Pliego de Condiciones e iniciarse el procedimiento de licitación (5/9/2018), los licitadores que se presentaron y las personas que decidieron no hacerlo, sabían que estaba en vigor la disposición adicional tercera del Decreto 90/2009 a la que remite el artículo 6.4 del Pliego de Condiciones, y, por tanto, que tenían que adjudicar las viviendas de acuerdo con los principios de igualdad, publicidad y concurrencia.

No solo no es justo, sino que, además, es ilegal, permitir que el adjudicatario del contrato de compra-venta de la parcela municipal adjudique las viviendas incumpliendo los referidos principios de igualdad, publicidad y concurrencia, cuyo respeto imponía el mencionado artículo 6.4 del Pliego de Condiciones. Se consumó claramente a favor de una licitadora (la cooperativa adjudicataria) una ventaja o privilegio que no tuvieron los demás concursantes y otros posibles que no lo hicieron acaso por las dificultades o el escaso atractivo que entrañaba adjudicar las viviendas con igualdad, publicidad y concurrencia.

La obligatoriedad de respetar las condiciones del Pliego es tal que el contrato de compraventa adjudicado por el Ayuntamiento con fecha 22/3/2022 (todavía no publicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público) no podrá incluir estipulaciones que establezcan derechos y obligaciones para las partes que sean distintos de los previstos en los pliegos, según impone el artículo 35.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

d) Por otra parte, en la referida Plataforma de Contratación del Sector Público, NO APARECE PUBLICADO NI EL CONTRATO NI EL PLIEGO DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS. Bajo el nombre de «pliego de prescripciones técnicas», se pincha en el enlace y se remite al «pliego de cláusulas administrativas», que ya está publicado con su nombre.

Es urgente que el Ayuntamiento de Alicante publique en dicha Plataforma, tanto el contrato de compraventa, como el «pliego de prescripciones técnicas».

e) En la «Memoria del Órgano Gestor» publicada en la Plataforma de Contratación del Sector Público (enlace), se indicaba lo siguiente:

«Desde el punto de vista social, esta enajenación producirá también otro efecto no menos beneficioso para la ciudadanía, como es la puesta en el mercado de un suelo en una ubicación óptima destinado a la construcción de viviendas sometidas a un régimen de protección pública».

Está claro que la justificación de la enajenación de la parcela municipal era que «toda la ciudadanía», no solo unos pocos elegidos a dedo sin convocatoria pública, se beneficiaran de la venta de un suelo municipal destinado a viviendas de protección oficial.

  • Publicación de las personas beneficiarias de las viviendas en el Portal de Transparencia de la Generalitat Valenciana

Dicho esto, respecto a la publicación de la lista de las personas beneficiarias de estas viviendas de protección pública, hay que denunciar que esa publicación es obligatoria y no consta que se haya cumplido hasta el momento.

El artículo 14.3.b).3 de la Ley 1/2022, de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, dispone lo siguiente:

«Las convocatorias y la adjudicación de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública y el resultado de estas, sin que en ningún caso se puedan identificar a personas que se encuentren en situaciones de especial vulnerabilidad».

Es evidente que, en este caso, NO existen personas en situación de especial vulnerabilidad, ya que el límite de ingresos admitido ascendía a más de 50.000 euros anuales. La publicación de la identidad de los adjudicatarios debe limitarse al nombre y apellidos, sin ser necesario el DNI.

  • La recuperación de las viviendas para su posterior adjudicación con publicidad e igualdad de oportunidades

Con independencia de las responsabilidades penales que se pudieran derivar de los hechos detallados (posible delito de prevaricación, tráfico de influencias, uso de información privilegiada, fraude, etc.), lo importante es recuperar dichas viviendas para que puedan volver a ser adjudicadas, previa convocatoria y selección pública, y todas las personas interesadas que forman parte del conjunto de la ciudadanía puedan participar en igualdad de condiciones.

En consecuencia, la Consellería de Vivienda de la Generalitat Valenciana, además de publicar cuanto antes la relación de personas adjudicatarias de las viviendas para cumplir con lo dispuesto en el artículo 4.3.b).3 de la Ley 1/2022, de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, debe iniciar, de oficio, y al amparo de lo dispuesto en los artículos 47.1.e) y 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el procedimiento de revisión de los visados, es decir, de los actos administrativos que verifican el cumplimiento de los requisitos por los adjudicatarios de las viviendas.

En dicho procedimiento de revisión de oficio de los visados debe obtenerse un informe favorable del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana. Dichos visados son nulos de pleno derecho, bien porque, en algunos casos, no se cumplan los requisitos legales para ser beneficiario o se hayan falseado u ocultado datos, bien porque, en todos ellos, se ha omitido totalmente el procedimiento legalmente establecido al haberse adjudicado las viviendas a dedo, sin selección y convocatoria pública, con un grosero incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6.4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y en la disposición adicional tercera del Decreto del Consell 90/2009, de 26 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas de Protección Pública, al que expresamente remite el Pliego.

El artículo 15.1 del Decreto 68/2023, de 12 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de vivienda de protección pública y régimen jurídico de patrimonio público de vivienda y suelo de la Generalitat, en idénticos términos que hacía el anterior artículo 16 del repetido Decreto 90/2009, establece lo siguiente:

“Es requisito indispensable para la elevación de un contrato de compraventa de vivienda de protección pública a escritura pública que se haya obtenido visado del citado contrato, reconociendo el cumplimiento de las condiciones para acceder a la propiedad”.

  • Reflexiones finales

Este escándalo constituye un lamentable caso de corrupción en la adjudicación a dedo de viviendas de protección pública, sin convocatoria ni selección pública de los beneficiarios, hurtando al conjunto de la ciudadanía la posibilidad de acceder a las mismas en condiciones de igualdad y transparencia.

Parece mentira que, a pesar de las miles de personas que se encuentran en lista de espera cumpliendo los requisitos, y la escasez de viviendas de protección pública que existe, ni el Ayuntamiento de Alicante, ni la Conselleria de Vivienda controlaran que el procedimiento de adjudicación de las viviendas fuera público y que todas las personas necesitadas tuvieran las mismas oportunidades de acceso, a través de un baremo público con criterios de adjudicación.

Las administraciones públicas implicadas están a tiempo de adoptar todas las medidas legales a su alcance para revisar sus injustas e ilegales decisiones. No hay excusa que valga. Está en juego la credibilidad de las instituciones y la confianza de la ciudadanía en las mismas.

El acceso parcial a la información de una oferta técnica de un contrato administrativo

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Una persona solicitó al Ministerio de Transportes el acceso a la oferta técnica que había presentado la empresa adjudicataria de un contrato administrativo, ya que dicha oferta no se encontraba publicada en la Plataforma de contratación del sector público.

El solicitante era un trabajador de la empresa adjudicataria que estaba adscrito al propio servicio licitado, por lo que quería conocer de primera mano lo ofertado.

El referido Ministerio, tras conceder el trámite de audiencia previsto en el artículo 19.3 de la Ley 19/2013, de transparencia (LTAIBG) para los casos en que «la información solicitada pudiera afectar a derechos e intereses de terceros», dicta resolución en la que, tomando en consideración la oposición de la empresa, acuerda denegar el acceso a la información solicitada con base en lo dispuesto en el artículo 14.1.j) LTAIBG, por considerar que su entrega causaría un perjuicio «para el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial» de la empresa contratista.

En dicho trámite de audiencia, la propia empresa manifestó que no realizó una declaración expresa de confidencialidad al entender que todo el expediente estaba incurso en ella, pero, subrayó, que, en cualquier caso, resultaba confidencial la parte solicitada por el reclamante; en particular, la oferta técnica integrada del Lote 1 y 2 que requiere el solicitante -estando disponible en la Plataforma de contratación el informe técnico de valoración de las ofertas, donde constan los criterios valoración que han derivado en la adjudicación del expediente solicitado-.

Posteriormente, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, mediante Resolución núm. 1455, 17/12/2024, estimó parcialmente la reclamación en los siguientes términos:

a) Respecto al límite de la propiedad intelectual opuesto por el Ministerio, lo rechaza razonando que el bien jurídico protegido se circunscribe a la explotación del bien creado por parte de terceras personas, es decir, que la propiedad intelectual no puede operar como un límite al acceso de la información de que se trate, sino como límite a su utilización o explotación por parte del solicitante de la misma, que es bien distinto.

b) En cuanto al secreto profesional, en realidad, se está haciendo referencia al límite consistente en la protección de los intereses económicos y comerciales, esto es, lo que se pretende proteger es el conocimiento técnico desarrollado a lo largo del trabajo de la empresa en el sector económico en que opera, que le permite ostentar una ventaja competitiva frente al resto de operadores.

El CTBG recuerda que el artículo 133.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, señala que «el deber de confidencialidad del órgano de contratación así como de sus servicios dependientes no podrá extenderse a todo el contenido de la oferta del adjudicatario ni a todo el contenido de los informes y documentación que, en su caso, genere directa o indirectamente el órgano de contratación en el curso del procedimiento de licitación. Únicamente podrá extenderse a documentos que tengan una difusión restringida, y en ningún caso a documentos que sean públicamente accesibles».

Revisado el expediente, el CTBG considera que en dicha oferta se integran elementos cuya divulgación causaría un perjuicio a los intereses económicos y comerciales de la empresa en relación con los conocimientos técnicos y económicos de su producto empresarial, afectando a su posición en el mercado.

No obstante, el CTBG estima parcialmente la reclamación al entender que el Ministerio no tuvo en cuenta la posibilidad de conceder un acceso parcial a la información contenida en la oferta técnica que no sea confidencial (artículo 16 LTAIBG), proporcionando aquella información que no estuviera afectada por el límite.

Finalmente, el CTBG efectúa los siguientes pronunciamientos a tener en cuenta cuanto se trata de facilitar parcialmente información afectada por algún límite:

a) no cabe denegar el acceso a la totalidad de la información solicitada cuando los límites legales afecten sólo a una parte, salvo cuando resulte una información distorsionada o carente de sentido;

b) el órgano competente ha de informar al solicitante que se ha omitido una parte de la información;

c) se ha de indicar claramente cuál es la información suprimida y el límite que justifica cada supresión.

Las facturas generadas por los contratistas son de acceso público

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Vamos a analizar una resolución judicial que confunde la verdadera naturaleza de las obligaciones de publicidad activa impuestas por las leyes de transparencia. Como se sabe, la Ley estatal 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, impuso la obligación de publicar determinada información pública en los portales de transparencia. Posteriormente, las distintas leyes autonómicas de transparencia, han venido aumentando estas obligaciones, incrementando tanto el número, como el tipo de información a publicar.

Pues bien, esas obligaciones de publicidad activa son de mínimos, es decir, que las entidades sujetas a las leyes de transparencia deben publicar, como mínimo, la información que se detalla en dichas leyes. Esto significa dos cosas:

a) Por un lado, que las entidades públicas pueden voluntariamente publicar más cantidad de información u otra información distinta, siempre que se respeten los límites recogidos en los artículos 14 y 15 (protección de datos personales) de la Ley 19/2013. De hecho, hay ordenanzas locales que han incrementado, todavía más, las obligaciones de publicidad actividad detalladas en las leyes estatal y autonómicas de transparencia.

b) Por otra lado, que la información pública, cuya publicación en el portal de transparencia no está impuesta expresamente como una obligación de publicidad activa, puede ser objeto del derecho de acceso a la misma a través de la correspondiente solicitud.

Este último supuesto es el que ha sido resuelto, en mi opinión, de forma errónea, por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de fecha 10/7/2023 (pinchar aquí), que deniega el acceso a unas facturas que había solicitado un ciudadano porque, al no ser obligatoria su publicación de forma activa en el portal de transparencia, el Tribunal entiende equivocadamente que su acceso no es público y, por tanto, impide el acceso a las mismas por parte del solicitante.

El caso es el siguiente. Una persona solicita una «copia en formato electrónico de todas las facturas generadas por los beneficiarios de todos los contratos de emergencia que se hayan celebrado desde el 1 de enero de 2019 hasta el día de hoy».

La Consejería correspondiente inadmitió la solicitud de información indicándole que «podía acceder a la información solicitada a través del perfil del contratante, facilitándole el enlace correspondiente».

Obviamente, el artículo 63 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, dedicado al perfil del contratante, no detalla, entre las obligaciones de publicidad activa, las facturas derivadas de los contratos, por lo que la persona afectada tuvo que presentar un recurso contencioso-administrativo, que es desafortunadamente desestimado por el TSJ de Murcia.

La Administración demandada expuso varios motivos de oposición: a) no se aplica la Ley de transparencia estatal ni tampoco la murciana, sino los artículos 52 y 63 de la Ley 9/2017 de contratos, por lo que, no teniendo el solicitante la condición de interesado en el expediente de contratación, no puede acceder a las facturas; b) la factura es un documento privado, entre proveedor y cliente; c) el acceso a las facturas causa daños a los intereses económico y comerciales; y d), es posible que en las facturas aparezcan datos personales protegidos.

La Sentencia del TSJ de Murcia, sin analizar todos los motivos de oposición, se limita a transcribir el contenido del artículo 63 de la Ley 9/2017, de contratos (el perfil del contratante), el artículo 8 de la Ley estatal 19/2013, de transparencia, y el artículo 17 de la Ley murciana de transparencia, para llegar a la siguiente conclusión:

«(….) Esta es la información a la que se puede acceder libremente, y así se indicó por la Administración al solicitante, que no tiene la condición de interesado en un concreto expediente. Como vemos, entre esa información no se incluyen las facturas giradas por los adjudicatarios de los contratos».

En mi opinión, la resolución judicial yerra al entender qué, únicamente, es pública la información que tiene que difundirse obligatoriamente en el portal de transparencia, de manera que cuando no hay obligación de publicar dicha información en el portal, el Tribunal entiende equivocadamente que dicha información no es pública y no se puede tener acceso a la misma.

El artículo 5.2 de la Ley estatal 19/2013, de transparencia, destaca que las obligaciones de publicidad activa incluidas expresamente en dicha Ley tienen el carácter de mínimas, es decir, que, además de dicha información, se puede publicar toda aquella que se considere conveniente o necesaria. Dicho artículo dispone lo siguiente:

«Las obligaciones de transparencia contenidas en este capítulo se entienden sin perjuicio de la aplicación de la normativa autonómica correspondiente o de otras disposiciones específicas que prevean un régimen más amplio en materia de publicidad».

Las obligaciones de publicidad activa deben ser interpretadas como la información que, como mínimo, hay obligatoriamente que publicar en el portal de transparencia.

No deben ser entendidas como la única información que es pública y a la única que pueden acceder los ciudadanos. Todo lo contrario.

Además de la información que, como mínimo, hay que publicar, las entidades pueden publicar en el portal de transparencia toda aquella que estimen necesario o conveniente, sin perjuicio del derecho de acceso, es decir, del derecho que tienen las personas a solicitar el acceso a toda la información que deseen y esté en posesión de una entidad pública, con independencia de que dicha entidad tenga o no la obligación expresa de publicarla en el portal de transparencia.

Un buen ejemplo de lo que estamos hablando lo constituye la Ordenanza de Transparencia del Ayuntamiento de Zaragoza, cuyo artículo 22 (pinchar aquí) dispone la publicación en su página web de las facturas por importe superior a 500 euros (para consultar el Registro de Facturas pinchar aquí).

Aunque la Sentencia que comentamos no analizar el resto de motivos de oposición planteados, lo cierto es que no resulta ninguno procedente.

Respecto a que no se aplica la Ley de transparencia estatal ni tampoco la murciana, sino los artículos 52 y 63 de la Ley 9/2017 de contratos, por lo que, no teniendo el solicitante la condición de interesado en el expediente de contratación, no puede acceder a las facturas, hay que recordar que el CTBG, en su Resolución nº 541, de fecha 14/2/2023 (pinchar aquí), ha aplicado la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 10/3/2022 (pinchar aquí), que rechaza que exista un régimen específico de acceso a la información en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), y que, en cualquier caso, debe aplicarse de forma supletoria la Ley 19/2013, de transparencia (LTAIBG), ya que la propia «LCSP parte del principio de publicidad de la actuación de la Administración en materia de contratación —en relación con las obligaciones de publicidad activa previstas en el artículo 8.1.a) LTAIBTG— como medio idóneo para evitar la corrupción en este ámbito».

En consecuencia, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 12 de la LTAIBG, todas las personas, sean o no interesadas en un determinado procedimiento administrativo, pueden solicitar el acceso a la información pública.

En cuanto a que la factura es un documento privado, entre proveedor y cliente, cae por su propio peso que ello no es cierto. Se trata de un documento que cumple todos los requisitos detallados en el artículo 13 de la LTAIBG para ser considerado como información pública: documento que obran en poder de un Ayuntamiento y que haya sido adquirido en el ejercicio de sus funciones.

En cuanto a que el acceso a las facturas causa daños a los intereses económico y comerciales, ello tampoco es cierto. Además de que esos daños no pueden ser futuribles, sino que tienen que ser reales y efectivos, la factura acredita la ejecución de la prestación en que consiste el contrato y no genera perjuicio alguno al adjudicatario del mismo.

Por último, en relación con la protección de los datos personales, hay que recordar que los datos de las personas jurídicas no están protegidos, ni tampoco los datos meramente identificativos de las personas físicas que representan a las empresas o que actúan como autónomos o comerciantes.

En definitiva, las leyes de transparencia se aplican en el ámbito de la contratación pública, ya que la Ley 9/2017 no contiene un régimen específico de acceso a la información pública que sea excluyente. La información relativa a la preparación, adjudicación, ejecución y extinción de los contratos públicos puede ser solicitada, además de por los interesados que han participado en el proceso de licitación, por quien no ha sido licitador en dicho proceso, con independencia de que el mismo se encuentre en tramitación o finalizado.

El acceso a la información en materia de contratación pública por quien no es licitador

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Una empresa, que no había participado en el proceso de adjudicación de un contrato público, pide acceder a determinada información con la finalidad de estudiar la posibilidad de solicitar la revisión de oficio del acuerdo de adjudicación de dicho contrato.

La información solicitada al Ministerio de Defensa, quien no contestó en el plazo máximo de un mes, era la siguiente: una relación nominal de trabajadores que fueron consignados en la oferta de la única empresa que se presentó a la licitación, las certificaciones que demuestren su cualificación profesional y la fecha de contratación por la empresa.

Ante el silencio del Ministerio de Defensa, la empresa solicitante de la información presentó una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), quien, mediante Resolución nº 541, de fecha 14/2/2023, estimó parcialmente dicha reclamación con la siguiente argumentación.

Una vez transcurrido el plazo de contestación de un mes, el Ministerio de Defensa dijo que la información solicitada correspondía a la fase de ejecución del contrato, de manera que «no resultaba exigible para la adjudicación del contrato», siendo suficiente con una mera declaración responsable.

Sin embargo, en la fase de alegaciones a la reclamación presentada ante el CTBG, el Ministerio de Defensa modificó su respuesta y manifestó que no había contestado en plazo a la solicitud de información por existir una legislación específica de preferente aplicación en materia de contratación pública (disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de transparencia), señalando «haber remitido a la entidad solicitante un informe del vocal técnico del expediente en el que se concluye que la formación académica, experiencia profesional y certificación en la formación de la tecnología del sistema es adecuada para la ejecución del contrato, señalando que la relación nominal de trabajadores adscritos al contrato ha sido calificada como confidencial».

Sin embargo, el CTBG, con apoyo en la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 10/3/2022 (ECLI:ES:TS:2022:871), rechaza que exista un régimen específico de acceso a la información en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), y que, en cualquier caso, debe aplicarse de forma supletoria la Ley 19/2013, de transparencia (LTAIBG), ya que la propia «LCSP parte del principio de publicidad de la actuación de la Administración en materia de contratación —en relación con las obligaciones de publicidad activa previstas en el artículo 8.1.a) LTAIBTG— como medio idóneo para evitar la corrupción en este ámbito».

Respecto a la confidencialidad prevista en el artículo 133.1 de la LCSP, el CTBG rechaza su aplicación por varias razones:

1.- La información solicitada no puede calificarse como confidencial, ya que no encaja en la definición legal «secretos técnicos o comerciales, a los aspectos confidenciales de las ofertas y a cualesquiera otras informaciones cuyo contenido pueda ser utilizado para falsear la competencia, ya sea en ese procedimiento de licitación o en otros posteriores».

2.- El CTBG advierte que «ni se aporta la declaración de confidencialidad, ni la memoria justificativa, ni los pliegos que establecen condiciones de confidencialidad para los licitadores o la Administración».

3.- Las reservas de confidencialidad establecidas en normas sectoriales no deben entenderse en términos absolutos. La LCSP señala que el deber de confidencialidad invocado no puede impedir la divulgación pública de ciertas informaciones, dentro de las cuales se encuentra la de «las partes esenciales de la oferta y las modificaciones posteriores del contrato, respetando en todo caso lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal».

El CTBG considera que «la información referida a los perfiles profesionales, y concretamente su certificación» debe ser considerada como una parte esencial de la oferta.

Asimismo, el CTBG entiende que la información solicitada afecta a datos personales no especialmente protegidos (la identificación de trabajadores concretos, así como la documentación que demuestre que esas personas trabajaban en la empresa en una fecha concreta), por lo que es necesario efectuar una ponderación entre el interés público de acceder a la información y el interés privado a proteger (artículo 15.3 LTAIBG).

La divulgación de la identidad concreta de los trabajadores no es un elemento esencial para la satisfacción del interés público en fiscalizar la legalidad de la contratación, de manera que la conciliación del derecho de acceso a la información pública y el derecho a la protección de los datos personales se puede lograr mediante la debida anonimización de la información, de modo que se impida la identificación de las personas afectadas, conforme prevé el artículo 15.4 de la LTAIBG.

En definitiva, del análisis de esta resolución del CTBG podemos extraer las siguientes conclusiones:

1.- La LTAIBG se aplica en el ámbito de la contratación pública.

2.- La confidencialidad del artículo 133.1 de la LCSP no es absoluta.

3.- El acceso a la información solicitada no puede ser sustituido por un informe elaborado al efecto.

4.- La información sobre los perfiles profesionales y la capacitación profesional puede ser facilitada eliminando los datos personales.

5.- La información puede ser solicitada, además de por los interesados que han participado en el proceso de licitación, por quien no ha sido licitador en dicho proceso y con independencia de si el mismo se encuentra en tramitación o finalizado.

6.- Aunque no es obligatorio motivar la solicitud de acceso a la información pública, es recomendable exponer las razones que justifican dicho acceso para facilitar su ponderación con la protección de los datos personales.

El interés público justifica el acceso a la información sobre la prórroga de una concesión de dominio público

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Una persona, que no tenía la condición de interesada, había solicitado a la entidad pública «Puertos de la Generalitat» toda la información existente en el expediente relativo a la prórroga de la concesión del Puerto de Aiguadolç, de Sitges, incluida la solicitud del concesionario y los documentos anexos. La referida entidad «Puertos de la Generalitat» facilitó toda la información facilitada, salvo el Plan Económico Financiero (PEF) de la concesión, exponiendo distintos motivos para justificar su denegación.

La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (GAIP), en su Resolución 568/2022, de 8 de julio, estima la reclamación presentada, y declara que dicho Plan Económico Financiero debe facilitarse al solicitante, rechazando todas las excusas planteadas por la entidad «Puertos de la Generalitat»:

a) Los intereses económicos y comerciales: la entidad pública considera que el Plan Económico Financiero contiene datos cuyo público conocimiento perjudica los derechos privados legítimos, al comportar un daño para los intereses económicos o comerciales legítimos, de manera tal que afecta a la libertad de empresa o la competencia leal entre las empresas con motivo del valor estratégico especial de la información contenida en el Plan.

Sin embargo, la GAIP rechaza esta excusa porque considera que no se concretan suficientemente los motivos por los cuales la difusión del Plan Económico Financiero comporta un daño para los intereses comerciales legítimos y afecta la libertad de empresa y la competencia leal entre las mismas, ya que se limitan a afirmar estos y otros daños y perjuicios, sin acreditar razonadamente y con referencias concretas su concurrencia.

b) Información de cariz confidencial, privada y de carácter sensible: la GAIP no está de acuerdo con esta excusa entendiendo que el Plan Económico Financiero no puede ser calificado como de información de cariz privado, que pertenezca a la esfera privada de la sociedad, ya que dicho Plan no es la información de viabilidad económica, de previsiones de ingresos y gastos, de una empresa privada, sino el Plan Económico Financiero de la prórroga de la concesión de la explotación del puerto.

La concesión es un título jurídico de naturaleza administrativa y, por lo tanto, de carácter público. Hay que tener en cuenta que la concesión de un puerto pone al alcance de una empresa privada el aprovechamiento y explotación de un bien de dominio público, como es el litoral.

Está claro que el negocio de la concesión, al margen del negocio general de la empresa concesionaria, es tributario del dominio público sin el cual no se habría podido establecer, dominio público que, además, se pone a la disposición del concesionario con carácter de exclusividad (uso privativo), con exclusión de los otros usos, privativos o comunes, que se podaran plantear en la misma porción del litoral.

c) La información solicitada perjudica la libertad de empresa y la competencia: la GAIP destaca que el Plan Económico Financiero reclamado es el de una prórroga de la concesión; prórroga que no está sujeta a un procedimiento de concurrencia pública, en lo que la difusión de esta información podría perjudicar la empresa afectada ante las competidoras, sino que únicamente esté en el acceso del concesionario, que con la prórroga ejerce una iniciativa privilegiada, de la que están excluidas las eventuales competidoras y, por lo tanto, en relación con la cual los principios afectados de libertad de empresa y competencia leal entre las empresas más bien propugnarían la difusión del Plan Económico Financiero de la concesión prorrogada, que su confidencialidad.

d) El secreto profesional y los derechos de propiedad intelectual e industrial: tampoco se aportan referencias o datos concretos que acrediten el perjuicio invocado, ni la existencia de secreto industrial, más allá de su invocación.

La GAIP razona que la divulgación del Plan Económico Financiero de una prórroga de concesión de explotación de un puerto no es previsible que cause ningún perjuicio al rendimiento económico, ni a los derechos de explotación de la sociedad concesionaria, que seguramente tendrá que afrontar los mismos gastos de explotación y los mismos ingresos que si no se hubiera divulgado el Plan.

Los derechos de propiedad intelectual protegen su explotación, evitando situaciones de aprovechamiento ilegítimo. No es verosímil un eventual aprovechamiento ilegítimo de los derechos de propiedad intelectual del Plan Económico Financiero reclamado, porque es un plan hecho a medida de la prórroga de concesión del Puerto de Aiguadolç, que sólo tiene utilidad para su concesionario actual.

e) La confidencialidad prevista en el artículo 133 de la Ley de Contratos del Sector Público: la GAIP responde que este límite no es procedente porque la referida Ley de Contratos no es aplicable a las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público (artículo 9.1 LCSP).

En definitiva, desde el punto de vista del interés público, el Plan Económico Financiero de una concesión demanial es el documento que acredita la viabilidad económica de la prórroga de una concesión, hasta el punto que los intereses económicos públicos se podrían ver seriamente afectados por una previsión incorrecta de esta viabilidad.

Desde esta perspectiva, el escrutinio social de dicho Plan puede jugar un papel esencial para poner de manifiesto eventuales carencias o riesgos de las previsiones económicas de la prórroga, y proteger de esta manera los intereses económicos públicos.

Los licitadores no adjudicatarios tienen derecho a acceder a la información generada en la ejecución del contrato, aunque no impugnaran la adjudicación

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La Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 1/10/2021 efectúa varios pronunciamientos interesantes en relación con el derecho de acceso a la información en el ámbito de la contratación pública.

Los hechos enjuiciados fueron los siguientes:

a) Una persona que había participado en la licitación de un contrato de servicios, solicita el acceso a la documentación relativa a la oferta finalmente adjudicada, así como toda aquella que hubiera motivado la adjudicación, con la finalidad de controlar la ejecución del contrato.

b) El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) estima la reclamación y obliga a Renfe a facilitar la documentación solicitada, excepto aquella información que afecte a los secretos técnicos o comerciales y los aspectos confidenciales de la oferta adjudicada.

c) La Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo anula la resolución del CTBG por las siguientes razones:

  • Quienes tienen la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso, como el licitador solicitante, tendrán acceso a la documentación del mismo en los términos establecidos en la normativa reguladora de dicho procedimiento (disposición adicional primera, apartado 1º Ley 19/2013, de transparencia).
  • Al amparo del apartado 2º de dicha disposición adicional, la Ley 19/2013 no es aplicable porque la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público tiene una regulación completa sobre la publicidad activa y pasiva, a fin de que el interesado en el procedimiento de que se trate pueda acceder a los documentos obrantes en el mismo.
  • El interés invocado por el peticionario de información, que había participado como licitante en el concurso, de controlar la ejecución del contrato, no se corresponde con la finalidad de la ley de transparencia, que es el control de la actuación pública y no de la conducta de la adjudicataria en una fase en que no estaba comprometida la actuación de Renfe.

Afortunadamente, la referida Sentencia de la Audiencia Nacional de 1/10/2021 revoca la decisión del Juzgado, efectuando estos importantes pronunciamientos aclaratorios del acceso a la información en materia de contratación pública:

  • Las normas del procedimiento administrativo de acceso a la documentación del expediente son aplicables cuando el mismo está en curso. El procedimiento de selección del contratista ha terminado, porque el concurso ha sido adjudicado, por lo que no puede remitirse la cuestión a la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo.
  • Las normas de la Ley 9/2017, de contratos del sector público, no sustituyen a la legislación sobre acceso a la información pública de la Ley 19/2013, ni regulan un procedimiento completo de acceso a la información.
  • Las disposiciones sobre confidencialidad de la oferta que recoge el artículo 133 de la Ley 9/2017, son, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación vigente en materia de acceso a la información pública y a las disposiciones contenidas en la presente ley relativas a la publicidad de la adjudicación y a la información que debe darse a los candidatos y a los licitadores.
  • Los ofertantes deberán indicar aquella información contenida en la oferta que pueda incluir secretos técnicos o comerciales, teniendo en cuenta que el deber de confidencialidad no podrá extenderse a todo el contenido de la oferta del adjudicatario ni a todo el contenido de los informes y documentación que, en su caso, genere directa o indirectamente el órgano de contratación.
  • Respecto a la confidencialidad durante la fase de ejecución del contrato, hay que tener en cuenta que no se podrá impedir la divulgación pública de partes no confidenciales de los contratos celebrados, tales como, en su caso, la liquidación, los plazos finales de ejecución de la obra, las empresas con las que se ha contratado y subcontratado, y, en todo caso, las partes esenciales de la oferta y las modificaciones posteriores del contrato.
  • Los licitadores que no resultaron adjudicatarios, aunque no impugnaran la adjudicación, tienen derecho a acceder a la documentación que se genere en ejecución del contrato.

La Sentencia concluye su razonamiento con este contundente argumento que conviene no olvidar:

«no puede afirmarse que la forma en la que el contratista ejecuta el contrato sea ajena a la administración contratante y no afecte al interés público. La administración contratante tiene el deber de controlar que la prestación del servicio se ajuste a lo establecido en el contrato. La forma en la que ejerce esta potestad de supervisión es de notorio interés público, de manera que sobre la documentación que se genere en la fase de ejecución del contrato también debe proyectarse la transparencia».

La opacidad de los contratos europeos de las vacunas Covid-19

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El malestar de algunos eurodiputados, la presión de la opinión pública y el posible incumplimiento del contrato firmado entre la Comisión Europea y la empresa farmacéutica AstraZeneca, ha provocado la publicación de dicho contrato, que tuvo lugar el pasado viernes día 29/1/2021.

Inicialmente, la Comisión Europea no quiso publicarlo, excusándose en las condiciones de confidencialidad impuestas por la referida farmacéutica, y ello, a pesar de las quejas de numerosos diputados planteadas ante el Parlamento Europeo.

Sin embargo, el grave retraso que se está produciendo con la entrega de las vacunas comprometidas y el peligro que ello supone para la vida de millones de personas, junto con la relevante discusión entre las partes contratantes sobre quién debe asumir la responsabilidad, forzó la publicación del contrato, junto a un comunicado de prensa, que pueden consultarse pinchando en este enlace.

En dicha nota de prensa, la Comisión Europea reconoce expresamente algo que es obvio, pero que no había sido suficiente para publicar el contrato desde el mismo momento de su firma el día 27/8/2020:

«La transparencia y la rendición de cuentas son importantes para ayudar a construir la confianza de los ciudadanos europeos y para asegurar que ellos pueden confiar en la efectividad y seguridad de las vacunas compradas a nivel de la Unión Europea«.

Sin embargo, como dice el refrán popular «poco dura la alegría en la casa del pobre». El contrato se ha publicado con las partes más importantes del mismo «tachadas» para impedir su lectura. No se puede saber, entre otra información, ni el precio de las vacunas, ni los plazos de suministro o entrega, ni las responsabilidades asumidas por la empresa farmacéutica en el pago de posibles indemnizaciones.

En este sentido, el artículo 4.2 del Reglamento (CE) 1049/2001, de 30 de mayo, por el que se regula el acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, contempla la siguiente excepción:

«Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de (…) los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual (…) salvo que su divulgación revista un interés público superior«.

Es importante destacar que no estamos ante una excepción absoluta que debe ser aplicada en todo caso, puesto que DEBE facilitarse el acceso a la información «cuando su divulgación revista un interés público superior».

A estos efectos, la primera duda a despejar es que la Comisión Europea no puede vincularse contractualmente con una empresa a unas cotas más altas de confidencialidad, «renunciando» a ejercer esta posibilidad prevista en la normativa europea.

La posibilidad de divulgar la información cuando existe un interés público superior es una facultad irrenunciable, prevista en el referido Reglamento 1049/2001, de la que no se puede disponer o renunciar por vía contractual.

Dicho esto, a nadie se le escapa que las excepcionales circunstancias en las que nos encontramos respecto a la imperiosa necesidad de contar con las vacunas lo antes posible para proteger la salud de las personas y salir cuanto antes de la grave crisis económica y social en la que nos encontramos, generan una atmósfera propicia a que la empresa farmacéutica imponga unilateralmente sus condiciones y califique como confidencial, de forma amplia, toda aquella información que considere que su divulgación pueda generarle algún perjuicio económico o, simplemente, no quiera o le interese difundir.

Además de lo anterior, el hecho de disfrutar de una patente le proporciona a la empresa farmacéutica una posición monopolística en el mercado que le permite imponer sus condiciones y fijar precios que pueden resultar abusivos.

Es verdad que, finalmente, la Comisión Europea, de común acuerdo con la empresa farmacéutica, ha decidido publicar el contrato. No obstante, esta publicación ha sido parcial, ya que aparecen tachados todos aquellos datos importantes que desea conocer la ciudadanía y la opinión pública europea.

Es evidente que esta «limitada u opaca» transparencia no es la que genera la confianza de la que habla la Comisión Europea en su comunicado de prensa.

Llegados a este punto, hay que destacar los requisitos que exige el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entre otras, en sus Sentencias de fecha 22/1/2020 (Sala Cuarta, asunto C‑175/18 P, PTC Therapeutics International Ltd; asunto C-178/18 P, MSD Animal Health Innovation GmbH) y fecha 29/10/2020 (Sala Novena, asunto C-576/19 P, Intercept Pharma Ltd), para que se pueda aplicar la excepción de no revelar determinada información del contrato con la finalidad de no causar un perjuicio a los intereses comerciales de la empresa farmacéutica.

-Punto de partida: una Europa más abierta.

Ha de recordarse que, con arreglo a su considerando 1, el Reglamento n.º 1049/2001 se inscribe en la voluntad expresada en el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea, párrafo segundo, de constituir una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible (Sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C-39/05 P y C-52/05 P, apartado 34, y de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión, C-57/16 P, apartado 73).

Este objetivo fundamental de la Unión se refleja también, por un lado, en el artículo 15 Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, apartado 1, que prevé que las instituciones, órganos y organismos de la Unión actuarán con el mayor respeto posible al principio de apertura, principio también reafirmado en el artículo 10 del Tratado de la Unión Europea, apartado 3, y en el artículo 298 TFUE, apartado 1, así como, por otro lado, por la consagración del derecho de acceso a los documentos en el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión, C-57/16, apartado 74 y jurisprudencia citada).

En definitiva, la apertura permite garantizar a las instituciones de la Unión una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad para con los ciudadanos de la Unión en un sistema democrático (Sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C-39/05 P y C-52/05 P, apartados 45 y 59, y de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión, C-57/16 P, apartado 75).

-Las excepciones al derecho de acceso deben interpretarse de forma restrictiva.

En la medida en que tales excepciones dejan sin efecto el principio del mayor acceso posible del público a los documentos, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (Sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión, C-57/16, apartado 78 y jurisprudencia citada).

En este caso, la información que aparece tachada en el contrato es bastante abundante. No se trata de datos aislados, sino de numerosos párrafos completos.

-La aplicación de la excepción debe ser motivada y el perjuicio no puede ser hipotético.

Es necesario explicar las razones por las que el acceso a dicho documento podría perjudicar concreta y efectivamente al interés protegido por tal excepción, debiendo el riesgo de perjuicio ser razonablemente previsible y no meramente hipotético (Sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión, C-57/16 , apartado 51 y jurisprudencia citada).

Una mera alegación, no probada, acerca de un riesgo general de utilización de la información por parte de una empresa competidora, no pueda llevar a considerar que esos datos están amparados por la excepción prevista en el artículo 4.2 del Reglamento 1049/2001.

En este caso, sería necesario conocer cuáles son las razones que ha dado la empresa farmacéutica para tachar cada párrafo del contrato. Lo que tampoco se sabe. De esta forma, se ignora cómo y en qué medida, la divulgación de la información tachada del contrato perjudica, concretamente y de una forma razonablemente previsible, a sus intereses comerciales.

Por otra parte, en cuanto al perjuicio, es necesario que no sea futurible, sino real y efectivo. Además, respecto a qué debe entenderse por perjuicio, no está claro si, además del daño emergente, debería estar comprendido también el lucro cesante, es decir, las ganancias dejadas de percibir.

Sin entrar en el debate ético sobre si las vacunas deberían venderse a precio de coste para que pudieran ser adquiridas por todos los países del mundo y, de esta manera, evitar la especulación con su precio, lo cierto es que el precio que se paga en cualquier contrato con dinero procedente de los contribuyentes es un dato que debe ser público.

– Las presunciones generales de confidencialidad son facultativas.

Las instituciones europeas siempre conservan la posibilidad de efectuar un examen concreto e individual de los concretos apartados o datos de los documentos de que se trate para determinar si deben estar protegidos, en todo o en parte, por la excepción de causar un perjuicio a los intereses comerciales.

En la medida en que no se han hecho publicas la razones esgrimidas por la empresa farmacéutica para justificar el tachado de cada dato o información, debería la Comisión Europea publicar un informe en el que se examine o revise si toda la información considerada como confidencial por la empresa farmacéutica debe permanecer oculta o no. Tampoco se ha publicado ningún documento por parte de la Comisión Europea para demostrar que se ha hecho esa revisión o valoración.

-La divulgación de la información tachada reviste un interés superior.

El precio de las vacunas compradas, los plazos de entrega de las mismas y las responsabilidades asumidas por la empresa farmacéutica suministradoras es una información de evidente interés público que se impone al interés comercial digno de protección.

En cuanto al precio, el interés comercial de la empresa puede extenderse a la información interna sobre los aspectos técnicos, económicos y financieros de los que deriva el coste de la vacuna, pero no se debe interpretar de forma tan amplia que vaya mucho más allá e impida el conocimiento del precio de venta final de la vacuna.

Respecto a los plazos de entrega de las dosis compradas y la responsabilidad asumida por la empresa farmacéutica, se trata de una información que no afecta al ámbito íntimo de funcionamiento interno de la empresa, sino a sus compromisos exteriores adquiridos con la Comisión Europea.

La publicación de los datos sobre el precio, plazos de entrega y responsabilidades tiene un interés público superior por las siguientes razones:

-La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce el derecho fundamental de los ciudadanos a la salud y a recibir tratamiento médico. Garantizar el acceso del paciente a los medicamentos es uno de los objetivos fundamentales de la Unión Europea y de la Organización Mundial de la Salud, así como del Objetivo de Desarrollo Sostenible número 3.

-El Parlamento Europeo, en su Resolución de 2 de marzo de 2017, sobre las opciones de la Unión para mejorar el acceso a los medicamentos, ha solicitado a la Comisión Europea una nueva directiva sobre transparencia que sustituya a la Directiva 89/105/CEE, a fin de garantizar unos controles eficaces y la plena transparencia de los procedimientos utilizados para determinar los precios y el reembolso de los medicamentos en los Estados miembros.

En dicha Resolución, el Parlamento Europeo “(…) lamenta, en el contexto de los precios de referencia internacionales, la falta de transparencia de las listas de precios de los medicamentos por lo que respecta a los precios reales y la asimetría que, como consecuencia de dicha falta de información, caracteriza a las negociaciones entre la industria y los sistemas nacionales de salud (…)”.

–La Organización Mundial de la Salud (OMS) adoptó el 28/5/2019 una resolución sobre la mejora de la transparencia de los mercados de medicamentos, vacunas y otros productos sanitarios en un esfuerzo por ampliar el acceso. La resolución insta a mejorar el intercambio público de información sobre los precios reales pagados por los gobiernos y otros compradores de productos sanitarios, y pide mayor transparencia en relación con las patentes farmacéuticas, los resultados de los ensayos clínicos y otros factores determinantes de la fijación de precios a lo largo de la cadena de valor que va del laboratorio al paciente.

REFLEXIÓN FINAL

En definitiva, los medicamentos son uno de los pilares de la atención sanitaria y no meros objetos de comercio. El acceso insuficiente o tardío a medicamentos esenciales como las vacunas, constituyen una seria amenaza para la vida de las personas. La ponderación entre el interés privado comercial de una empresa y el interés público constituido por la salud y la vida de millones de personas, no puede generar ninguna duda. Debería publicarse los datos del contrato sobre el precio, plazos de entrega y responsabilidades asumidas por la empresa farmacéutica.

El estado de alarma no suspende los portales de transparencia ni la obligación de publicar los contratos de emergencia

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La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha publicado una nota informativa para aclarar que el estado de alarma declarado por el coronavirus no ha suspendido la obligación de publicar en el perfil del contratante ni, por extensión, en el portal de transparencia, los contratos tramitados por el procedimiento de emergencia.

En la primera versión del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, el apartado cuarto de la disposición adicional tercera, relativa a la «suspensión de plazos administrativos», decía lo siguiente:

«La presente disposición no afectará a los procedimientos y resoluciones a los que hace referencia el apartado primero, cuando estos vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma».

Sin embargo, tan solo 4 días después, el 18/3/2020, se modifica dicho apartado cuarto en el siguiente sentido:

«Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios».

Dicho en otras palabras, en la primera redacción, quedaba muy claro que la Administración seguía obligada a tramitar los procedimientos y resoluciones referidas a situaciones relacionadas con los hechos justificativos del estado de alarma.

Por el contrario, con la segunda redacción ahora vigente, la Administración ya no está obligada a continuar con dicha tramitación. Es más, los procedimientos quedan paralizados y son las entidades públicas quienes tienen la facultad («podrán acordar») la continuación, es decir, si quieren voluntariamente.

Con apoyo en esta facultad, han aparecido noticias en los medios de comunicación denunciando la suspensión de los portales de transparencia, así como, por ejemplo, la suspensión de la obligación del Ministerio de Sanidad de publicar los contratos tramitados por el procedimiento de emergencia en el perfil del contratante o en el Portal de Transparencia del Estado.

En este contexto, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha publicado una nota informativa saliendo al paso de estas equivocadas interpretaciones, recordando la necesidad de publicar los contratos tramitados de emergencia en el perfil del contratante y, por tanto, en los portales de transparencia:

«La LCSP no recoge, en cambio, especialidades para estos contratos en relación a la publicidad de los actos de adjudicación y formalización en el perfil de contratante del órgano de contratación respecto al régimen de publicidad previsto con carácter general por los artículos 151.1 y 154.1 de la LCSP. La publicación en estos casos deberá limitarse, no obstante, a lo que resulte pertinente teniendo en cuenta que no existe un procedimiento previo con los trámites habituales. En este sentido cobran importancia, por ejemplo, aspectos como los siguientes: la justificación del procedimiento utilizado para la adjudicación, la mención del objeto del contrato, el precio de adjudicación o la identidad del contratista.

Tampoco existe previsión alguna que excepcione la publicación en los periódicos oficiales que corresponda conforme al artículo 154 LCSP de la formalización de estos contratos. En particular, dicho artículo prevé:

– Respecto a los contratos sujetos a regulación armonizada: el anuncio de formalización deberá publicarse, además, en el Diario Oficial de la Unión Europea.
– Respecto a los contratos celebrados por la Administración General del Estado, o por las entidades vinculadas a la misma que gocen de la naturaleza de Administraciones Públicas: el anuncio de formalización se publicará en el Boletín Oficial del Estado».

La pregunta es obligada. ¿Qué ha pasado en tan solo 4 días para que los procedimientos y resoluciones referidas a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma no quedaran suspendidos y, ahora, por el contrario, queden paralizados y sea la Administración la que voluntariamente decida o no su continuación? ¿Qué razón de interés público lo justifica?.

Esta interpretación conduce a un resultado absurdo y debe ser rechazada. No puede ser que cuando más transparencia es necesaria para generar confianza a la ciudadanía, menos transparencia exista. Esta interpretación no puede utilizarse para paralizar las solicitudes de acceso a la información pública presentadas antes y durante el estado de alarma o para suspender la publicación de información en los portales de transparencia, concretamente, los contratos adjudicados mediante el procedimiento de emergencia: la justificación del procedimiento utilizado para la adjudicación, la mención del objeto del contrato, el precio de adjudicación o la identidad del contratista.

Como expuse en el comentario anterior, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 83/2016, de 28 de abril, ha recordado que  la suspensión de derechos fundamentales solo se puede producir durante la declaración de los estados de excepción y sitio, pero no durante el estado de alarma en el que nos encontramos.

Si se considera que las solicitudes de acceso a la información pública y la obligación de publicar documentos en los portales de transparencia queda suspendida durante el estado de alarma, salvo que la entidad pública correspondiente decida libremente su continuación, quedarían vacíos de contenido los siguientes derechos fundamentales: a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión (art. 20.1.d), a participar en los asuntos públicos (art. 23.1) y a acceder a la información pública cuando lo ejercita un cargo electo (concejal, diputado o senador).

Aunque la nota informativa de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado que aparece publicada en la página web del Ministerio de Hacienda no parece muy oficial, ya que no está firmada por nadie, ni tiene fecha, ni tampoco se indica cuándo se colgó en la web, bienvenida sea para defender que la declaración del estado de alarma no suspende la obligación de publicar los contratos de emergencia en el perfil de contratante y, por extensión, en los portales de transparencia. Ahora hace falta que el Ministerio de Sanidad y el resto de entidades del sector público respeten la interpretación no vinculante de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.

Es sorprendente que se declare un estado de alarma y en lugar de tranquilizar a la población incrementando la transparencia durante el mismo, se genere más alarma social atribuyendo a cada entidad pública la libertad para decidir si quieren o no seguir tramitando las solicitudes de acceso a la información pública o publicando los documentos en los portales de transparencia que estén estrechamente vinculados con hechos justificativos del estado de alarma (por ejemplo, solicitudes sobre la gestión de la lucha contra el coronavirus o los contratos de emergencia adjudicados).

Cuanto mayor es la información que se comparte con la ciudadanía, mayor es la confianza hacia las autoridades e instituciones públicas y menor es la alarma social que sufren los ciudadanos por no saber lo que sucede, por no saber la verdad.

Nota informativa de la Junta Consultiva de Contratacion Pública del Estado (Ministerio de Hacienda).

Tenemos derecho a obtener una copia de los estudios, informes o dictámenes contratados por las entidades públicas

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Vamos a analizar si cualquier persona tiene derecho a obtener una copia del estudio, informe o dictamen contratado por una entidad pública con terceros.

Es bastante frecuente que las Administraciones públicas adjudiquen un contrato de servicios a una universidad, fundación, despacho de abogados o empresa consultora para que elaboren un dictamen, informe o estudio sobre una determinada cuestión o materia.

Se trata de saber si dicho estudio o dictamen tiene la naturaleza de información pública y, por lo tanto, cualquier persona puede obtener una copia del mismo.

La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (GAIP), en su Resolución 591/2019, de 10 de octubre, considera, con buen criterio, que dichos informes o estudios sí que constituyen información pública y que cualquier persona puede obtener una copia de los mismos.

El caso resuelto por la GAIP fue el siguiente. Una persona solicita al Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Cataluña una copia del «Estudio sobre validación del modelo económico y financiero de gestión de las vías de altas prestaciones (autopistas y autovías) en Catalunya», cuya elaboración fue contratada con la Universidad Politécnica de Cataluña.

Dicho departamento resuelve inadmitir la solicitud afirmando que se trata de un documento de trabajo interno (nota o borrador) sin relevancia o interés público:

«El documento en cuestión, pues, tiene un carácter de estudio preliminar que debe servir de base para los trabajos que se puedan llevar a cabo en el seno de este Grupo de Trabajo, y en el Departamento de Territorio y Sostenibilidad, respecto del modelo económico de red de vías de altas prestaciones en Catalunya, sin que, en ningún caso, este documento pueda ser considerado como un documento finalizado y, aún menos, como expresión de una voluntad o decisión definitiva, es decir, de una resolución administrativa, previa instrucción del procedimiento administrativo correspondiente, de la que se infiera la voluntad o la posición de un órgano del Departamento de Territorio y Sostenibilidad que justificaría el derecho de acceso a los ciudadanos a la forma de producción de esta voluntad».

La GAIP considera que no se trata de un documento interno o borrador por el siguiente motivo:

«Este estudio ha sido entregado al Departamento de Territorio y Sostenibilidad en ejecución del contrato licitado y la Administración lo ha recepcionado, validado y abonado (lo que presupone, al menos, que se ha constatado y validado que es un informe finalizado y completo (…) el solo hecho de que el estudio haya sido elaborado externamente por la Universidad Politécnica de Catalunya como objeto de un contrato de servicios de asesoramiento ya impide que pueda dársele la consideración de documento interno (…) El artículo 29.1.a LTAIPBG solamente permite inadmitir notas, borradores, resúmenes opiniones o documentos de trabajo interno sin relevancia ni interés público, y lo que se reclama no contiene ninguna de estas características: es un estudio finalizado, elaborado por un ente externo (la Universidad Politécnica de Cataluña) al que se han contratado los servicios de asesoramiento experto para contar con una herramienta de ayuda a la toma de decisiones, según afirma literalmente el Departamento de Territorio y Sostenibilidad, por lo que su interés público es indiscutible ya que justifica la propia contratación (…)».

En definitiva, ni Ley 19/2013 de transparencia, ni ninguna de las leyes autonómicas de transparencia aprobadas hasta el momento, exige, para poder obtener una copia del estudio, informe o dictamen ya finalizado, que el mismo recoja la posición final o definitiva de la Administración, que haya terminado el procedimiento administrativo en el que se inserta o que haya desplegado efectos jurídicos, como el inicio de un procedimiento administrativo, la fundamentación de una decisión administrativa o la aprobación de alguna normativa.

Aunque el estudio o dictamen no haya sido utilizado internamente dentro de la entidad pública contratante, es decir, se haya metido directamente en un cajón, cualquier persona tiene derecho a obtener una copia del mismo, ya que se trata de información pública, cuya elaboración ha sido financiada con fondos públicos, y que, por el mero hecho de que se haya decidido contratar su elaboración, tiene un evidente interés público.

No hay que olvidar los casos difundidos por los medios de comunicación en los que algunas entidades públicas han adjudicado contratos de elevadas cuantías económicas para elaborar estudios, informes o dictámenes, y después se ha demostrado la inexistencia de dichos trabajos, la inutilidad de los mismos o su baja calidad al limitarse a copiar y pegar textos ya existentes.

En este ámbito de la contratación pública tan castigado por la corrupción, es importante efectuar un control sobre la ejecución y cumplimiento de los contratos cuyo objeto es la elaboración de estudios, informes o dictámenes de evidente interés público desde el momento en que una entidad decide gastar dinero público en su contratación.

 

 

 

 

 

 

Las solicitudes de información en materia de contratación pública

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En el sistema normativo tradicional y actual de contratación pública, los únicos protagonistas son, por un lado, las Administraciones públicas y las restantes entidades que conforman el sector público y, por otro, los licitadores y adjudicatarios, es decir, aquellas personas físicas o jurídicas que deciden presentarse a un procedimiento de adjudicación de un contrato público.

Dicho en otras palabras, los ciudadanos que no se presentan a un contrato público, no pueden recurrir ninguna decisión, ya que carecen de legitimación, y ello, a pesar de que los contratos públicos consumen grandes cantidades de dinero público obtenido con los impuestos que pagan.

Con el objeto de evitar esta situación, es importante destacar el contenido del Considerando nº 122 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, que dispone lo siguiente:

“los ciudadanos, las partes interesadas, organizadas o no, y otras personas y organismos que no tienen acceso a los procedimientos de recurso con arreglo a la Directiva 89/665/CEE sí tienen un interés legítimo, en tanto que contribuyentes, en procedimientos adecuados de contratación. Por consiguiente, debe brindárseles la posibilidad, de un modo distinto al del sistema de recurso contemplado en la Directiva 89/665/CEE, y sin que ello implique necesariamente que se les conceda legitimación ante los órganos jurisdiccionales, de señalar posibles infracciones de la presente Directiva a la autoridad o la estructura competente“.

Lamentablemente, el propio articulado de la Directiva 2014/24/UE se olvida de esta importante cuestión y no dedica ni un solo precepto a la misma. Tampoco lo ha hecho la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP).

En mi opinión, estamos ante un déficit importante del sistema de contratación del sector público que allana el camino a la corrupción, ya que se está impidiendo la participación y control de los ciudadanos en este ámbito tan castigado por las malas prácticas para evitar decisiones ilegales, injustas o arbitrarias.

Debemos superar el concepto restrictivo de legitimación que sostiene en materia de contratación pública. Si bien es cierto que el patrimonio personal del ciudadano no se ve afectado por las decisiones administrativas que se adopten, ya que no le atribuye ningún beneficio directo ni elimina ninguna carga o gravamen, no es menos cierto que, como recuerda el Considerando nº 122 de la Directiva 2014/24/UE, “los ciudadanos sí tienen un interés legítimo en procedimientos adecuados de contratación en tanto que contribuyentes”.

Como ya se ha dicho, la LCSP no reconoce a los ciudadanos ninguna legitimación para interponer el recurso especial en materia de contratación (artículo 48), examinar el expediente de contratación (artículo 52) o acceder a información adicional sobre los pliegos y demás documentación (artículo 138.3). Solo pueden hacerlo los interesados, es decir, aquellas personas que han concurrido al procedimiento de licitación.

Respecto al derecho de los ciudadanos a solicitar información sobre un expediente de contratación en tramitación o finalizado, la cuestión puede generar algunas dudas, sobre todo, en cuanto al acceso a documentos que no son objeto de publicidad activa.

Está claro que si la información o documentación debe ser publicada en internet, tanto en plataforma de contratación del Estado como en el perfil del contratante (artículo 63 de la LCSP), no existe problema alguno en facilitarla a cualquier ciudadano que la solicite expresamente.

Más dudas pueden surgir cuando el ciudadano solicita acceder a información o documentación cuya publicidad activa no es obligatoria.

En estos casos, por un lado, los artículos 12 y 17 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIPBG), no exigen ninguna legitimación especial al solicitante.

Sin embargo, por otro lado, el apartado segundo de la disposición adicional primera de dicha Ley, nos remite al régimen jurídico específico de acceso a la información en materia de contratación pública respecto a los “procedimientos en curso o en tramitación”, aunque la LTAIPBG se debe aplicar supletoriamente.

La mayor duda surge al interpretar si la LCSP, cuando únicamente reconoce legitimación a los interesados para acceder al expediente de contratación, ésta regulando de forma completa esta cuestión, de forma que, al no haber ninguna laguna, no se podría aplicar supletoriamente la LTAIPBG para permitir que cualquier ciudadano pudiera  acceder a la información cuando se está tramitando el procedimiento de contratación. Si el procedimiento hubiera finalizado, no hay duda, cualquier ciudadano podría acceder.

A mi juicio, ponderando y valorando motivadamente los posibles límites al acceso que pudieran concurrir en cada caso (artículos 14 y 15 de la LTAIPBG, protección de datos personales, propiedad intelectual o industrial, intereses económicos y comerciales, etc.), los cargos electos y los ciudadanos en general sí que tienen derecho de acceso a la información obrante en un expediente de contratación, en tramitación o finalizado, ya que ostentan un interés legítimo en los procedimientos adecuados de contratación en tanto que contribuyentes.

Frente a la denegación expresa o presunta de la solicitud de acceso a la información, existe actualmente una divergencia interpretativa entre las distintas instituciones garantes de la transparencia sobre la posibilidad de poder interponer la reclamación específica en materia de transparencia o los clásicos recursos administrativos de reposición y alzada. En mi opinión, la reclamación específica en materia de transparencia puede presentarse también en materia de contratación pública. Se puede consultar con más detalle en el comentario que publiqué bajo el título “Las interpretaciones divergentes de los Consejos de Transparencia sobre las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública”.