El caso real que nos sirve hoy para analizar el derecho de acceso a los informes elaborados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (Guardia Civil, Policía Nacional y Policía Local) ha sido recientemente resuelto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) con fecha 26/11/2019.

Una persona solicitó al Ministerio del Interior una copia del informe elaborado por la Policía Nacional sobre los incidentes ocurridos en Madrid entre manifestantes y dirigentes del partido político Ciudadanos durante la manifestación del Orgullo LGTBI («fiesta del orgullo gay»).

El Ministerio del Interior denegó el informe aplicando, por un lado, el límite consistente en la seguridad pública (art. 14.1.d) de la Ley 19/2013, de transparencia (LTAIPBG) y, por otra parte, la causa de inadmisión consistente en que se trata de un «informe auxiliar o de apoyo» (art. 18.1.b LTAIPBG).

Respecto al límite de seguridad pública, el Ministerio del Interior daba estas explicaciones:

«En este tipo de informes se contienen datos y análisis que afectan, entre otras cuestiones, a las medidas necesarias para garantizar la seguridad ciudadana, para prevenir las actuaciones terroristas que pudieran producirse en una concentración de una gran cantidad de ciudadanos y para evitar actividad de delincuentes en general. Por ello, resulta evidente que este tipo de análisis y actuaciones afectan a la seguridad y no pueden difundirse».

En cuanto a la naturaleza de que se trata de un «informe auxiliar o de apoyo», el Ministerio afirmaba que se trata de un «informe de carácter interno, encuadrado dentro de las comunicaciones internas que hacen los funcionarios de las distintas unidades policiales referentes al desarrollo de los servicios que les han sido encomendados».  

Ante esta respuesta, el solicitante decide presentar una reclamación ante el CTBG afirmando que «carece de sentido denegar el acceso a dicha información pública a un ciudadano que lo solicita por la vía adecuada alegando motivos de seguridad ciudadana o que se trata de información auxiliar, mientras fuentes policiales con acceso al documento lo filtran al diario de mayor tirada nacional (El País) por cauces extraoficiales». 

El CTBG, en la mencionada Resolución de fecha 26/11/2019, hace referencia a las 2 resoluciones anteriores R/0564/2019 y R/0573/2019, en las que ya analizó la información solicitada, y a otras anteriores sobre acceso a informes policiales (las número 15, 167, 308 y 361, del año 2019), estimando la reclamación con estos argumentos principales:

«(…) el Ministerio del Interior considera que el límite que sería de aplicación es la seguridad pública (art. 14.1 d)). Dicho razonamiento adolece a nuestro juicio de falta de concreción en cuanto al daño que pudiera producirse con el acceso teniendo en cuenta que se trata de un informe sobre un hecho acaecido- lo que implica una objetividad en la exposición de los hechos producidos- y que ya ha transcurrido un considerable plazo de tiempo desde el suceso (…) a juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no se aprecia la existencia de la causa de inadmisión invocada (…) El hecho de que el objeto del informe sean unos incidentes- que fueron hechos públicos por los medios de comunicación- supone a nuestro juicio que las conclusiones alcanzadas en el mismo sea relevantes para el proceso de toma de decisiones y, más en concreto, la adopción de medidas que impidan que situaciones similares puedan producirse en el futuro (…)».  

En efecto, tanto los límites legales al derecho de acceso a la información pública, como las causas de indmisión, deben ser interpretados de forma estricta o restrictiva. Es decir, que su aplicación no puede hacerse de forma genérica e indeterminada, hay que exponer las concretas razones que existen y legitiman su aplicación a unos hechos concretos.

En el caso que hoy analizamos, el Ministerio del Interior aplica el límite de seguridad pública sin explicar los motivos ni las particulares circunstancias existentes que demuestran que el acceso al contenido del informe redactado por la Policía Nacional supone un perjuicio, no hipotético, sino real, para la seguridad pública.

Conviene tener presente que ninguna ley atribuye a los informes policiales, con carácter general, la naturaleza de información reservada o confidencial. Cuestión distinta es que, en casos concretos, determinados informes policiales puedan ser declarados secretos o o reservados, al amparo de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales, o formen parte de un sumario que haya sido secreto hasta que se levante el mismo por la correspondiente autoridad judicial.

También es importante destacar que los informes policiales tampoco contienen, con carácter general, información cuya pública revelación pueda suponer un perjuicio para la seguridad pública. En algunos casos sí, pero no en todos los casos.

Por ello, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado deberán explicar muy bien en sus resoluciones cuáles son los motivos y las razones concretas del caso que impiden acceder al contenido de los informes policiales cuando ello suponga un perjuicio real para la seguridad pública. No es suficiente responder, sin más motivación, que dicho límite lo impide con carácter general.

Es relevante advertir que el límite de seguridad pública no es ilimitado, absoluto, sino, todo lo contrario, tiene un límite objetivo y otro temporal:

a) Límite objetivo: en la mayoría de los casos, no toda la información contenida en los informes policiales puede perjudicar a la seguridad pública, por lo que será suficiente con eliminar o suprimir la parte o párrafos del informe en la que se haga referencia a cuestiones cuyo público conocimiento perjudique la eficacia de la actuación policial o la seguridad personal de los agentes.

b) Límite temporal: en otros casos, el perjuicio a la seguridad pública no será eterno o indefinido, sino que, como mucho, se producirá durante un determinado periodo de tiempo, transcurrido el cual, el acceso al contenido del informe policial debería ser posible.

Respecto a la posible aplicación a los informes policiales de otros límites al derecho de acceso, habría que distinguir entre los siguientes:

• La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios (art. 14.1.e) LTAIPBG): se trata de un límite temporal que podría resultar de aplicación mientras dura la prevención, investigación y sanción. Ahora bien, una vez finalizada cualquiera de estas fases, ya no sería de aplicación este límite.
• La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva (art. 14.1.f) LTAIPBG): este límite se aplicaría a los informes policiales que se elaboren en el proceso judicial o como consecuencia del mismo. No se podría aplicar para denegar el acceso a los informes policiales ya elaborados o existentes con anterioridad al inicio de las actuaciones judiciales.
• Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control (art. 14.1.g) LTAIPBG): esta limitación también es temporal, solo se podría aplicar durante el tiempo que se realicen esas funciones, no con carácter indefinido. Una vez se hayan finalizado o debido finalizar dichas funciones, se debe permitir el acceso al informe policial en cuestión.
• El secreto profesional (art. 14.1.j) LTAIPBG): si en el contenido del informe policial, alguna parte o párrafo concreto del mismo, contuviera alguna información que pudiera estar amparada por el secreto profesional del agente de la autoridad autor del informe, se debería suprimir, indicándolo al solicitante y permitiéndole el acceso al informe policial.
• La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión (art. 14.1.k) LTAIPBG): como ya hemos dicho, los informes policiales no son calificados con carácter general por ninguna ley como «confidenciales o reservados», por lo que, eliminada la concreta información que pudiera ser confidencial, el resto del contenido del informe policial debe facilitarse. Asimismo, una vez finalizado o debido finalizar el proceso de toma de decisión, que no puede ser eterno, se debe acceder al contenido del informe policial.

Por otra parte, en cuanto a la causa de inadmisión alegada por el Ministerio del Interior consistente en que el informe policial es un «informe interno», que tiene naturaleza de información «auxiliar o de apoyo», ya tenemos bastantes sentencias judiciales que declaran con rotundidad que esta causa de inadmisión no se puede aplicar cuando se trata de informes.

Aunque dichos informes no hayan sido utilizados o acogidos en una posterior decisión o resolución administrativa, no formen parte de ningún expediente concreto o no hayan dado lugar a ninguna actuación posterior, sirven para controlar si el funcionamiento de la Administración pública ha sido legal o ilegal, es decir, cumple con los objetivos de la LTAIPBG:

«Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos».

Por último, el informe policial puede contener datos referidos a personas físicas, cuya cesión a terceros precisa del consentimiento previo de las personas afectadas o de una norma con rango de Ley que autorice dicha cesión o tratamiento.

Si los datos se refieren a la identidad del agente policial autor del informe, no deberá cederse su nombre ni apellidos, siendo suficiente con el número de identificación policial.

Si la anonimización de los datos personales es posible, habrá que eliminarlos y permitir el acceso al informe policial, indicando al solicitante qué parte de la información ha sido omitida.

En conclusión, los ciudadanos tenemos derecho a acceder a los informes policiales, los cuales, con carácter general y en todo caso, no son secretos, reservados, confidenciales ni están afectados siempre por el límite de la seguridad pública o la protección de los datos personales.