Empleo público

El acceso a los documentos de un procedimiento de personal de libre designación

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Hay que partir del principio general consistente en que las Administraciones Públicas proveerán los puestos de trabajo mediante procedimientos basados en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, a través de concurso o libre designación, con convocatoria pública.

Como es sabido, el concurso implica seleccionar, mediante la integración de elementos objetivos, evaluables y predeterminados (grado, antigüedad, titulaciones, etc.); en la libre designación el juicio de idoneidad se basa en la confianza de que el aspirante desempeñará adecuadamente un puesto caracterizado por la especial responsabilidad y que justificó su clasificación como de libre designación.

Dicho en otras palabras, la libre designación consiste en la apreciación discrecional, por el órgano competente, de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto que, por su especial responsabilidad y confianza, puedan cubrirse por este procedimiento.

Ahora bien, aunque el nombramiento y el cese del personal de libre designación es discrecional (artículo 80 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, en adelante, EBEP), el Tribunal Supremo, en su Sentencia de fecha 1/7/2024 (recurso 2678/2022, enlace), limita la libertad del cese, recordando que la discrecionalidad no significa arbitrariedad.

En este sentido, y dado que la arbitrariedad de los poderes públicos está prohibida por la Constitución Española (artículo 9.3), el acceso a los documentos de un procedimiento de personal de libre designación es fundamental para poder demostrar dicha arbitrariedad en la designación de un candidato.

La solicitud de acceso puede ser presentada por un funcionario que haya participado en el procedimiento de personal de libre designación, en cuyo caso, tendrá la condición legal de interesado (artículo 4.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en adelante, LPACAP), ya que está en juego sus derechos fundamentales de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, así como el derecho de defensa (artículos 23.2 y 24.1 de la Constitución Española).

En mi opinión, en este caso, el funcionario interesado podrá acceder a toda la documentación integrante del procedimiento de personal de libre designación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 53.1.a) de la LPACAP, siendo este precepto la norma con rango de Ley que autoriza la cesión de los datos personales sin consentimiento del titular de los mismos, de manera que podrá acceder a los currículums, no solo de la persona libremente designada, sino, además, de todos los candidatos presentados para poder demostrar, en su caso, la arbitrariedad de la decisión adoptada y ejercer adecuadamente sus derechos fundamentales de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, y de defensa.

En la misma situación que los funcionarios interesados también estarían los cargos electos (concejales, diputados, etc.), ya que tienen el derecho fundamental de acceso a la información pública para poder ejercer en condiciones óptimas su derecho, también fundamental, de participar en la gestión y control de los asuntos públicos (artículo 23 de la Constitución Española).

En cambio, si la persona solicitante del acceso a la documentación no tiene la condición legal de persona interesada ni es un cargo electo, por ejemplo, un ciudadano cualquiera, un periodista, etc., el derecho de acceso quedaría limitado al currículum de la persona elegida por libre designación, con eliminación de los datos personales innecesarios (DNI, teléfono, email, etc.), salvo el nombre y apellidos de la persona elegida, y a los currículums de los demás candidatos, totalmente anonimizados, con la finalidad de proteger sus datos personales, teniendo en cuenta el menor interés público que existe respecto al currículum de los no elegidos.

Sin embargo, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, en su Resolución nº 262, de 11/3/2025 (enlace), mantiene una doctrina contraria. Con independencia de que la persona solicitante del acceso sea o no interesada, sólo permite el acceso al currículum de la persona elegida por libre designación (eliminando sus datos personales innecesarios -DNI, teléfono, email, etc.-, menos el nombre y apellidos), y en ningún caso permite el acceso a los currículums de las personas no seleccionadas, ni siquiera de forma anonimizada.

Estas son las razones que fundamentan la postura del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía:

«el acceso a la información de los participantes no adjudicatarios no permitiría validar la actuación de la Administración en el nombramiento de la persona seleccionada. La Administración únicamente debe comprobar el cumplimiento de los elementos reglados del procedimiento, como es que el candidato o candidata seleccionada cumpla los requisitos exigidos por la relación de puestos de trabajo. No es necesario valorar las solicitudes presentadas acorde a un baremo o criterios preestablecidos, sino comprobar que se reúnen los requisitos exigidos por el puesto de trabajo.

El acceso a las hojas de acreditación de datos del resto de participantes, con gran parte de su información suprimida y sin conocer la identidad, nada aporta a la transparencia del procedimiento de selección por libre designación, porque la adjudicación del puesto no deriva de un procedimiento de concurrencia competitiva, sino que es el resultado del ejercicio de una potestad discrecional de la Administración.

En mi opinión, aunque en el procedimiento de libre designación no exista, en puridad, un baremo de méritos predeterminado, con puntuaciones concretas para cada uno de ellos, que deba ser respetado, sino simplemente que la persona elegida cumpla con los requisitos exigidos por el puesto de trabajo, no es posible obviar el principio general consistente en que las Administraciones Públicas proveerán los puestos de trabajo mediante procedimientos basados en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, de manera que el acceso a todos los currículums de las personas candidatas puede servir para demostrar que otras personas también cumplen con los requisitos exigidos por el puesto de trabajo o, incluso, los cumplen mejor.

Los criterios de afinidad personal o política no pueden servir para desplazar los principios constitucionales de igualdad, capacidad y mérito, ya que ello favorece la perpetuación de los casos de amiguismo y nepotismo, y la consecución de un clima que permite desactivar los controles preventivos para luchar contra la corrupción, al colonizar los puestos directivos más importantes de la Administración (directores, gerentes, coordinadores generales, jefaturas de servicio, departamento, etc.). Cuanto más transparencia, menos corrupción.

La transparencia de las autorizaciones de teletrabajo

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Una persona presenta una solicitud de acceso a la información pública para obtener una copia, sin datos personales, de todas las resoluciones de autorización de la prestación de servicios mediante la modalidad de teletrabajo al personal de una concreta dirección general emitidas durante un determinado mes. Se interesaba expresamente que se indicara el puesto de trabajo y el detalle de los días en los que se autoriza la prestación de servicios en la modalidad de teletrabajo.

La Administración facilita parte de la información solicitada, sin datos personales. Sin embargo, no le entrega al solicitante el dato referido al concreto puesto de trabajo, sin dar ninguna explicación.

La persona afectada reclama ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), quien, mediante la Resolución nº, 500, de fecha 13/9/2024 (pinchar aquí), ordena a la Administración facilitar también el dato sobre los puestos de trabajo afectados, eso sí, de forma agregada.

La Administración expuso ante el CTBG que no había facilitado la información sobre los puestos de trabajo porque el dar acceso a la denominación del puesto supondría identificar claramente al empleado público que lo desempeña, dado que muchos puestos en la organización tienen una configuración única. Por ello, identificar los puestos equivaldría a no anonimizar la información.

Asimismo, la Administración afectada también alegó que la información que se publica en la página web es únicamente el organigrama general que incluye al titular de la Consejería, Viceconsejería, Direcciones Generales y jefes de Servicio, sin que se desarrolle más a fondo la estructura, y no extendiéndose la publicación a los nombres y apellidos del resto de los empleados públicos de la Consejería.

El CTBG inicia la fundamentación de su Resolución transcribiendo parte de la STS de fecha 5514, de 11 de diciembre de 2023 (pinchar aquí), en la que se destaca que la regla general, por lo que respecta al acceso a la información pública del personal que trabaja para organismos pertenecientes al sector público, debe ser la transparencia en los criterios de nombramiento, titulación y cualificación requerida y retribuciones percibidas.

Respecto a la concreta pretensión de que se proporcione la información sobre las autorizaciones de teletrabajo concedidas en relación con los concretos puestos desempeñados por los empleados públicos, el CTBG señala que, si bien es cierto que la denominación del puesto en el caso que sea singular y no integrado en un grupo mayor pudiera indirectamente permitir la identificación del tercero afectado, no es menos cierto que esa identificación indirecta es fácilmente eludible facilitando la información de forma agregada, ya sea por unidades orgánicas o funcionales.

En mi opinión, existe un evidente interés público en conocer los puestos de trabajo que han sido expresamente autorizados para ser desempeñados en la modalidad de teletrabajo. Es la única manera de poder comprobar si se respeta la legalidad vigente, pues no existe libertad para saltarse las normas.

Hay que tener en cuenta que el teletrabajo no debe provocar un vaciamiento de las oficinas públicas que impida o dificulte el derecho que tienen las personas a acceder a los servicios públicos y a ser atendidos de forma presencial en dichas oficinas, ya que la ausencia física de empleados propicia la ilegal e injusta exigencia a los ciudadanos de obtener una cita previa de modo obligatorio para poder ser atendido.

Es necesario recordar que el artículo 3.1., apartados a) y b) de la Ley 40/2015 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, impone a las Administraciones públicas el respeto de los principios de servicio efectivo y proximidad a los ciudadanos.

El acceso a los registros de fichaje para el control horario de los empleados públicos

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Una delegada sindical deseaba conocer si los jefes de servicio de las distintas unidades administrativas estaban cumpliendo con el horario de trabajo. Para saberlo, solicitó la siguiente información:

«El registro de jornada completo de los meses de marzo y abril, tal y como aparece en el sistema de fichaje, de los jefes de servicio de todas las áreas de este Ayuntamiento. Que no se nos envíe un registro de totales, sino el mes completo de cada jefe de servicio».

La respuesta de la Administración fue la siguiente:

«(…) al final de año se facilitaría el registro del control horario de todos los trabajadores, y no solo de los jefes de servicio (…) mensualmente ya se facilita a los sindicatos una resolución donde se recoge la productividad/gratificaciones de las posibles actividades extraordinarias realizadas por los trabajadores, por lo que se entiende que, con esta información junto con la información que se facilita del control horario anualmente, se cumple perfectamente con la petición de información solicitada (…)».

La delegada sindical no se conformó con esta contestación y presentó una reclamación ante el Consejo de Transparencia de la Comunidad Valenciana (en adelante, CTCV), quien, mediante Resolución nº 69, de fecha 22/3/2023 (pinchar aquí), la desestima con los siguientes argumentos que vamos a analizar a continuación.

A pesar de que la Administración viene facilitando a los sindicatos información relativa al control horario en cómputo global, la delegada sindical lo que realmente quiere es acceder, concretamente, «a la hoja o registro de fichajes individualizada» correspondiente a cada uno de los jefes de servicio, durante dos meses concretos.

El CTCV, en primer lugar, reitera su doctrina relativa a la especial legitimación que tienen los representantes sindicales a la hora de acceder a la información pública:

“(…) el derecho general de acceso a la información pública que la Ley de Transparencia contempla para cualquier ciudadano o ciudadana, se ve reforzado en este caso por el carácter de representante sindical de quién solicita la información. Ahora bien, este refuerzo no implica que no se aplique a este caso la normativa general que regula el procedimiento de acceso a la información prevista en la Ley estatal 19/2013 (…)».

En segundo lugar, el CTCV no tiene dudas en considerar que los datos referidos al registro de fichaje de los empleados públicos que sirve para controlar el cumplimiento del horario de trabajo tienen la naturaleza de información pública, ya que son generados y poseídos por la administración en el ejercicio de sus funciones.

Sin embargo, a la luz de la información aportada por la delegada sindical reclamante, el CTCV desestima la reclamación porque considera que en las hojas o registros de fichajes individualizados pueden contener datos personales excesivos, como son los motivos de las entradas y salidas, y la documentación justificativa, y estos no pueden disociarse porque los datos solicitados se refieren a unos determinados funcionarios fácilmente identificables (los jefes de servicio). Este fue el razonamiento:

«(…) este Consejo ha constatado que en estos registros individualizados figuran datos como los motivos de las entradas y salidas y la justificación de estas, información que puede colisionar con el derecho a la protección de datos personales, así como el derecho a la intimidad (…) en la resolución 153/2020 del expediente 193/2019, esta autoridad de transparencia ya se planteó si debe aplicarse algún límite al derecho de acceso a los fichajes de los empleados públicos, y haciéndose eco de la resolución 1/2020, de 2 de enero, de la GAIP, estableció que la difusión de los fichajes suponía la cesión de datos personales, entendiendo que de facilitarse debería hacerse de forma anonimizada (…) en el supuesto que nos ocupa, no son aplicables ni la disociación, ni la anonimización, por cuanto se están solicitando las hojas de fichaje de los jefes de servicio, y el horario de cada uno de los trabajadores (…)».

Asimismo, el CTCV añade 2 motivos adicionales para impedir el acceso a dicha información pública:

a) Que no se aprecia un interés público en acceder a las hojas o registros de fichajes individualizados de los jefes de servicio, pues la información facilitada por la administración en cómputo total, ya indica el horario realizado por cada uno de los trabajadores.

b) Que el art. 40 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), reconoce a los representantes del personal el derecho a «tener conocimiento y ser oídos en el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo, así como en el régimen de vacaciones y permisos», pero «no se regula la entrega de documentación, ni el conocimiento público del registro horario de los funcionarios», como sí sucede, por ejemplo, en relación con el complemento de productividad, en el art. 5.4 del RD 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local, en el que sí se establece que las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público, tanto de los demás funcionarios de la Corporación como de los representantes sindicales.

En mi opinión, el CTCV aplica un criterio interpretativo muy restrictivo consistente en que «todo lo que no está expresamente permitido, está prohibido».

En mi opinión, en materia de transparencia y acceso a la información pública, el criterio interpretativo debe ser otro: «todo lo que no está expresamente prohibido, está permitido».

Hay que recordar que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia de Protección de Datos Personales, en el Criterio Interpretativo 1/2015, de 24/6/2015, (pinchar aquí), sin existir un precepto legal que expresamente lo autorice, deciden que se debe facilitar la información sobre las retribuciones de los funcionarios públicos que ocupan puestos directivos, tienen nivel 28 y superior de complemento de destino y han sido nombrados por libre designación.

Si las retribuciones de los jefes de servicio constituye información pública a la que tiene derecho de acceso cualquier ciudadano, las hojas o registros de fichajes individualizados de los jefes de servicio también debería ser accesible para cualquier persona (sea o no representante sindical), sin perjuicio de eliminar o suprimir, si es que se detalla, el dato sobre la concreta causa o motivo justificativo de la ausencia (por ejemplo, visita médica, fallecimiento de un familiar, etc.). No se entiende por qué el CTCV considera que no se puede anonimizar o disociar la información.

Del mismo modo, si el complemento de productividad que cobran todos los funcionarios locales, desde un ordenanza a un jefe de servicio, es público para el resto de empleados públicos, las hojas o registros de fichajes individualizados de quienes ocupan los puestos más importantes en cada departamento o servicio, deberían serlo, al menos, para todos los empleados públicos (incluidos los representantes sindicales) y, en mi opinión, también para cualquier ciudadano, eliminando, en su caso, los datos personales innecesarios que puedan existir.

La transparencia en el cese de las personas que ocupan puestos públicos por libre designación

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Distintos medios de comunicación han publicado hoy la noticia sobre el cese de los funcionarios de carrera que estaban ocupando puestos de dirección en el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno por el sistema de provisión de libre designación.

El periódico «El Independiente» titula la noticia: «Destituyen a la jefa de Reclamaciones en Transparencia tras los reveses al Gobierno«.

El diario «ABC»: «El presidente del Consejo de Transparencia fulmina a dos puntales del organismo incómodos para Sánchez«

Está bastante extendida la creencia errónea de que el nombramiento y cese del personal que ocupa puestos de libre designación es absolutamente libre y discrecional. Afortunadamente, no es así. Hay que recordar que el artículo 9.3 de la Constitución Española prohíbe la arbitrariedad de los poderes públicos, es decir, que las decisiones siempre deben ser motivadas.

La obligación de detallar las razones que justifican las decisiones de nombrar y separar a una persona que ocupa un puesto público por libre designación no solo es necesaria para evitar el abuso de poder, el capricho o puro voluntarismo y la arbitrariedad, sino también para que la decisión sea transparente.

El Tribunal Supremo, en su importante Sentencia de fecha 9/6/2020 (en la que se menciona la anterior de fecha 19/9/2019), así lo explica con una claridad meridiana:

«(…) es preciso distinguir adecuadamente el sistema de libre designación de puestos a ocupar por funcionarios públicos, de la libre designación de personal eventual. En efecto, son estatutos distintos la libre designación del empleado público que es funcionario de carrera para ocupar un puesto funcionarial así clasificado, de la libre designación del personal eventual [cf. 8.2.a) y d) en relación con el artículo 12 del EBEP]. Aun excepcional, en el primer caso constituye una forma de provisión de puestos de trabajo, en el que si bien hay un componente de confianza en el designado, tal confianza se basa en sus cualidades profesionales; por el contrario, el personal eventual está llamado a desempeñar funciones de estricta confianza de la autoridad que le designa, en especial de asesoramiento, que puede libremente cesarle sin dar especial razón y eso sin olvidar que la suerte de ese funcionario eventual va ligada a la de quien le nombró (…)».

Partiendo de esta importante distinción, el Tribunal Supremo va más allá con su razonamiento:

«(…) En todo caso, el ejercicio de tal potestad discrecional queda sujeta al deber general de motivar (artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (…) al funcionario cesado debe dársele razón de por qué las razones de oportunidad, basadas en la confianza e idoneidad apreciada para el puesto y que llevaron a su elección, ya no concurren o si concurren qué otra circunstancia objetiva determina la pertinencia del cese (…) La razón o razones del cese no serán enjuiciables en lo que tiene de libre apreciación; ahora bien, es exigible que se explicite evitándose expresiones opacas, estandarizadas, que puedan encubrir una intención patológica por falsa, caprichosa o ajena a los requerimientos del puesto o a las exigencias de idoneidad profesional que llevaron a la elección (…)».

Pues bien, aplicando esta doctrina legal al caso que comentamos, el Presidente del Consejo de Transparencia está obligado a explicar a estos 2 cualificados funcionarios de carrera, especialistas en materia de transparencia y que estaban en la institución desde su puesta en marcha hace más de 6 años, qué razones basadas en la idoneidad para el puesto ya no concurren para justificar su cese.

De lo contrario, nos encontraremos ante una decisión ilegal y arbitraria por falta de motivación suficiente (artículo 35.1.i) de la mencionada Ley 39/2015), que, además, incurriría en desviación de poder, es decir, en el ejercicio de potestades administrativas para un fin distinto del previsto en el ordenamiento jurídico (70.2 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).

El complemento de productividad de los empleados públicos no es, en todo caso, un dato personal protegido

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Una persona se dirige al Ministerio de Fomento para conocer la identidad del personal de las Capitanías Marítimas de Vigo y Vilagarcia de Arousa que han percibido el complemento de productividad durante los 3 últimos años, con el objeto de comprobar que no se produce ninguna desigualdad ni discriminación en su reparto, ya que ello genera desmotivación y descontento entre los empleados públicos.

El Ministerio de Fomento, dos meses después de la solicitud, estima la misma y facilita la cantidad global abonada en concepto de complemento de productividad en los 3 últimos años, sin detallar ni la identidad ni el número de empleados que han recibido dicha retribución. 

La persona solicitante presenta una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) alegando que el Ministerio no especifica ni la identidad ni el número de las personas que han percibido dichas retribución, dándose por hecho que este complemento lo perciben todos los empleados públicos, lo cual no es cierto. 

El CTBG dicta la Resolución nº 155, de fecha 3 de junio de 2019, estimando parcialmente la misma aplicando el Criterio Interpretativo CI/001/2015, de fecha 12 de noviembre, aprobado conjuntamente por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, en el que se concluye que, respecto a la información referente a las retribuciones vinculadas a la productividad o al rendimiento que incluya la identificación de todos o alguno de sus perceptores, debe realizarse la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013 de Transparencia (en adelante, LTAIBG).

El CTBG resuelve de este modo:

a) Se impone el interés público en conocer dicha información sobre el derecho a la intimidad o la protección de los datos de carácter personal en estos casos: personal eventual de asesoramiento y especial confianza; personal directivo; personal no directivo de libre designación.

Se trata de casos en los que el empleado público ocupa un puesto de especial confianza, un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad. 

No obstante, teniendo en cuenta que el concreto empleado público puede encontrarse en una situación de especial vulnerabilidad, habría que darle previamente audiencia por 15 días para que efectúa las alegaciones que tuviera por conveniente.

b) Se impone el derecho a la protección de los datos personales respecto al resto del personal que no se encuentren en ninguna de la situaciones anteriores. En estos casos, la cuantía del complemento de productividad debe ofrecerse en cómputo global, sin identificación alguna del empleado público. 

Respecto al caso concreto que se comenta, el CTBG entiende que el complemento de productividad del Capitán Marítimo (responsable de unidad) se ha facilitado, pero la media anual respecto a cada nivel de complemento de destino que ha entregado el Ministerio, no se ajusta al Criterio Interpretativo 1/2015, por lo que debe indicarse el importe total, en cómputo anual.

En cuanto al número de perceptores, el CTBG recuerda que si proporcionar el número de perceptores permite identificarlos, cuestión que puede no ser difícil atendiendo a la dimensión de la estructura administrativa de que se trate, dicho dato no podrá darse.

En atención a lo expuesto, el CTBG estima parcialmente la reclamación, ya que no se ha proporcionado la cuantía global de las cantidades percibidas en concepto de productividad ni se ha identificado el número de perceptores cuando ello sea posible.

La estimación es parcial porque el CTBG considera que el solicitante no tiene derecho a conocer la identidad de los empleados públicos que están percibiendo el complemento de productividad si no ocupan un puesto como personal eventual, personal directivo y personal de libre designación.

En la medida que el complemento de productividad es percibido por muchos empleados públicos que no son eventuales, ni directivos, ni ocupan el puesto por libre designación, resulta imposible saber si se está produciendo alguna desigualdad o discriminación injustificada en su reparto o si unos mismos empleados públicos son quienes están percibiendo sistemáticamente dicho complemento de forma regular.

En mi opinión, el interés público consistente en evitar abusos o percepciones injustificadas de este complemento retributivo, en definitiva, conocer el uso y los destinatarios de este dinero público, justifica sobradamente su primacía sobre la protección de los datos personales, por lo que dicha información debería facilitarse al solicitante -empleado público o no-, previa audiencia de las personas afectadas, ocupen o no un puesto de naturaleza eventual, directiva o por libre designación.

A estos efectos, hay que notar que el artículo 23.3.c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, indica lo siguiente:

«En todo caso, las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado así como de los representantes sindicales».

Si bien es cierto que la Disposición Derogatoria Única del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), ha derogado el artículo 23 de la Ley 30/1984, no lo es menos que la Disposición Final Cuarta del EBEP ha venido a «prolongar» su vigencia:

«hasta que se dicten las leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto.

La naturaleza de norma de rango legal de la Ley 30/1984 y del EBEP servirían de base legitimadora para facilitar la identidad del empleado público sin su consentimiento, sobre todo, si el solicitante es otro funcionario del mismo departamento u organismo o un representante sindical.

Algunas Leyes de Función Pública aprobadas por las Comunidades Autónomas también permiten la cesión de dicha información a los demás funcionarios del departamento u organismo y a los representantes sindicales (por ejemplo, artículo 76.d) Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana; artículo 46.3.c) Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, etc.).

En consecuencia, habrá que estar a lo dispuesto en la correspondiente Ley de Función Pública y en la LTAIPBG para saber si la cesión de la información relativa al complemento de productividad está autorizada por una norma con rango de Ley:

a) Si el solicitante es un empleado público o un representante sindical del mismo departamento u organismo, la cesión está autorizada sin el consentimiento expreso de la persona afectada y con independencia del concreto puesto de trabajo que ocupe ésta.

b) Si el solicitante es un ciudadano cualquiera, según el CTBG, solo tendría derecho a conocer el importe del complemento de productividad, si se trata de un empleado público que ocupe un puesto como personal eventual, directivo o por libre designación.

c) Y por último, en mi opinión, el solicitante, aunque no sea empleado público, también  debería tener derecho a conocer el importe, la periodicidad y la identidad del empleado público que está cobrando dicho complemento de productividad, con independencia del puesto que desempeñe, puesto que, de lo contrario, es imposible controlar el buen uso y el adecuado destino del dinero público por parte de los ciudadanos que lo hacen posible con el pago de los impuestos.

El interés público consistente en evitar los casos de abusos, despilfarro o mal uso del dinero de todos en el pago de este complemento de productividad se impone sobre el derecho a la protección de los datos personales, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 15.3 de la LTAIBG, y sin perjuicio del trámite de audiencia previa a la persona afectada para salvaguardar la situación de protección especial en la que se pudiera encontrar (por ejemplo, víctima de violencia de género, amenazas, coacciones, etc.).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La transparencia de las retribuciones de los empleados públicos

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La discrecionalidad que los Tribunales de Justicia vienen reconociendo a las Administraciones públicas para fijar el complemento específico sin límite alguno debe ir acompañada de una total transparencia de las retribuciones de los empleados públicos (funcionarios de carrera, interinos, estatutarios, laborales fijos, indefinidos, temporales y eventuales).

Los gastos de personal consumen una parte muy importante de los fondos públicos y los ciudadanos tienen derecho a conocer las retribuciones que se pagan con el dinero procedente de sus impuestos.

El Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas ha declarado que el conocimiento de las retribuciones de los empleados públicos «puede contribuir al debate público relativo a una cuestión de interés general y sirven, por tanto, al interés público» (STJCE, asuntos acumulados C-465/00, C-138/01 y C-139/01, Caso Rechnungsof y otros contra Österreichischer Rundfunk, de 20 de mayo de 2003). Sin embargo, basta realizar un somero repaso de las páginas web oficiales de las propias instituciones comunitarias y de la gran mayoría de los países miembros de la Unión Europea para comprobar que las retribuciones de los empleados públicos no se publican.

En España, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, sólo exige la publicación de las retribuciones de los altos cargos-artículo 8.1.f)-.

La nueva Ley de transparencia estatal no exige la publicación activa nominal de las retribuciones de los empleados públicos, sobre todo, de algunos de ellos, de los que ostentan puestos de dirección o jefatura y tienen un nivel de complemento de destino igual o superior a 28, lo que, en mi opinión, constituye una gran oportunidad perdida para incrementar la transparencia en un sector que consume muchos ingresos públicos cuyo conocimiento se oculta indebidamente a los ciudadanos.

El 24 de junio de 2015, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, emitieron un criterio interpretativo conjunto (1/2015), no aplicable a la publicidad activa en la web, y con efectos únicamente para la Administración General del Estado, en el que se concluía que, con carácter general, cuando un ciudadano solicite conocer las retribuciones de un funcionario público se tendrá que tener en cuenta esta regla en la ponderación de intereses y derechos prevista en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013:

«Con carácter general, cuando el empleado público ocupe un puesto de especial confianza (asesores), un puesto de alto nivel en la jerarquía del órgano, organismo o entidad o un puesto que se provea mediante un procedimiento basado en la discrecionalidad (libre designación con complemento de destino igual o superior a 28), ha de entenderse que prima el interés público sobre los derechos a la intimidad o la protección de datos de carácter personal (…) la información sobre las retribuciones se facilitará en cómputo anual y en términos íntegros, sin incluir deducciones ni desglose de conceptos retributivos (…) si la solicitud de información requiere expresamente el desglose de las retribuciones o su importe líquido habrán de aplicarse las normas del artículo 7 de la LOPD»-el texto incluido entre paréntesis es mío-.

Por otra parte, el artículo 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, contempla la publicación de las retribuciones complementarias (no las globales) por puestos de trabajo:

«Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos».

En el ámbito local, desde antiguo, el artículo 104.3 de la Ley 7/1985,  de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, sí que impone la publicación en el Boletín Oficial de la Provincial del nombramiento y retribuciones de los funcionarios de empleo (eventuales).

A nivel autonómico, las recientes leyes de transparencia aprobadas sí que se refieren a la publicación de las retribuciones de los empleados públicos, pero con matices distintos, por ejemplo:

a) «Relaciones actualizadas de puestos de trabajo, catálogos de puestos o documento equivalente referidos a todo tipo de personal  con indicación de sus retribuciones anuales, desglosando los diferentes complementos, en su caso, y la retribución total» (artículo 12.2.a) de la Ley aragonesa 8/2015).

Según se deduce claramente del precepto, se deberá publicar las cantidades correspondientes al suelo base, complemento de destino y específico, junto con la suma total.

b) «Relación de puestos de trabajo del personal funcionario, laboral y eventual, y la plantilla y la relación de contratos temporales y de interinajes no vinculados a ningún puesto de trabajo de dicha relación de puestos» (artículo 9.1.d) de la Ley catalana 19/2014).

El precepto no detalla las cantidades a publicar, ni por complementos (destino y específico), ni las totales.

 c) «La plantilla orgánica de plazas, la relación de puestos de trabajo o instrumento análogo de planificación de los recursos humanos y retribución económica anual» (artículo 9.3.2.b) de la Ley valenciana 2/2015 y artículo 10.1.g) de la Ley andaluza 1/2014).

No se aclara si también deben publicarse las retribuciones de los contratos temporales o de interinidad no vinculados con la relación de puestos de trabajo. Parece que la referida retribución económica anual se añade a las retribuciones complementarias, de manera que deberá publicarse también el resultado total de sumar las básicas y las complementarias.

d) «Información general de las retribuciones del personal funcionario, estatutario y laboral, articulada en función de los niveles y cargos existentes» (artículo 21.c) de la Ley canaria 12/2014).

La información general puede referirse solo a las retribuciones complementarias. Nada se indica sobre la publicación de las retribuciones totales (básicas y complementarias).

Dicho esto, merece un comentario más detenido lo sucedido en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13.2.a) de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre -que no se aplica a la Administración Local-, la Administración General de la Comunidad Autónoma publicó la relación de puestos de trabajo con el nombre y apellidos de todos los empleados y sus retribuciones anuales. El precepto disponía que se publicaría en la página web la relación de puestos de trabajo «con indicación de sus ocupantes».

A pesar de la habilitación legal existente, se produjo un gran rechazo funcionarial y sindical, con presentación de numerosas denuncias por parte de empleados públicos afectados ante la Agencia Española de Protección de Datos.

El artículo 13.2.a) de la Ley 12/2014 ha sido modificado por el artículo 7 de la Ley 7/2016, de 18 de mayo, sin eliminar la controvertida «indicación de sus ocupantes» y ampliando la información a publicar a conceptos retributivos distintos a las retribuciones básicas y complementarias:

«Retribuciones anuales, tanto fijas, periódicas como variables previstas para el ejercicio, así como las devengadas en el ejercicio anterior. Estas retribuciones recogerán, con desglose de conceptos, todas las devengadas en cada ejercicio, por guardias, servicios extraordinarios, prolongación de jornada e indemnizaciones y dietas por razón de servicio, así como por cualquier otro concepto retributivo variable y se publicarán, para cada puesto, junto a las fijas y periódicas.”

Desde luego, se trata de una importante ampliación de la información retributiva que debe ser publicada. El objetivo es saber las retribuciones totales de cada empleado público, no solo las básicas y complementarias (fijas) , sino también las variables que ha percibido por horas extras, productividad, guardias, indemnizaciones y dietas.

En relación a la controversia producida por la publicación de las retribuciones junto con los nombre y apellidos de los empleados públicos, no hay que olvidar que estamos ante una habilitación legal, es decir, lo permite el artículo 13.2.a) de la Ley 12/2014 (modificado por el artículo 7 de la Ley 7/2016, de 18 de mayo), que es una norma con rango de Ley.

A estos efectos, conviene recordar que el artículo 11.2.a) de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, permite excepcionar la necesidad de consentimiento del titular de los datos, si la cesión de los mismos está autorizada en una ley.

En definitiva, es indiscutible el interés público en conocer las retribuciones de los empleados públicos, con nombres y apellidos, que ocupan los puestos de dirección, jefatura o de mayor responsabilidad, puestos de libre designación con complemento de destino igual o superior a 28, así como los eventuales o de confianza por designación política. Es el caso, por ejemplo, de los gerentes, coordinadores generales, directores de área, jefes de servicio o sección.

Lógicamente, menor interés público reviste el conocimiento de las retribuciones del resto de empleados que no ocupan puestos singularizados y cuyos ingresos no son elevados. En estos casos, se podría perfectamente publicar las retribuciones íntegras por puestos, sin detallar los nombres y apellidos. Es el caso, por ejemplo, de los conserjes, auxiliares administrativos, administrativos, etc.

En cualquier caso, con el objeto de detectar situaciones de especial protección o de vulnerabilidad en la que se pudiera encontrar el empleado público si se publican sus nombres y apellidos en la página web (por ejemplo, víctima de violencia de género, amenazas, etc.), es conveniente conceder un plazo de audiencia previa a la publicación en la web para que el empleado pudiera acreditar o justificar dichas situaciones.

En los casos de pequeños ayuntamientos con tan solo 2 o tres funcionarios, la publicación de la relación de puestos de trabajo sin nombres y apellidos en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, equivale a una publicación con nombres y apellidos, puesto que los empleados públicos son perfectamente identificables.

Por otra parte, después de navegar por distintas páginas web, en algunos casos no es fácil conocer con exactitud las retribuciones más elevadas: no se indica si son brutas o netas; solo se detalla el complemento específico, sin importe global, por lo que para saber el mismo debe consultarse la Ley de presupuestos del Estado para ver el importe del sueldo base y el complemento de destino; salvo para la Administración General de la Comunidad de la Región de Murcia, no está prevista la publicación de las retribuciones variables de los más altos funcionarios (productividad, horas extras, indemnizaciones, dietas, etc.).

Además, la situación actual es un tanto confusa:

a) Obligaciones de publicidad activa: no son exactamente las mismas en cada Administración pública. La ley estatal de transparencia y las distintas leyes autonómicas aprobadas hasta el momento no contemplan las mismas obligaciones. El contenido, la forma y el modo de publicar las retribuciones de los empleados públicos en la página web pueden variar según la Administración en la que presten sus servicios. Dependerá de lo dispuesto en la ley que les resulte de aplicación.

b) Obligaciones de publicidad pasiva: cuando el ciudadano solicita información sobre las retribuciones de los empleados públicos habrá que tener en cuenta el criterio conjunto 1/2015 emitido por el Consejo de Transparencia y Bueno Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos, si se trata de la Administración General del Estado o de otras Administraciones si se ha encomendado dicha función interpretativa al Consejo. Por el contrario, habrá que tener en cuenta también los futuros criterios interpretativos que emitan los órganos garantes del derecho de acceso a la información pública que han sido creados en las distintas leyes autonómicas de transparencia en relación con lo establecido en cada una de ellas sobre la publicidad de las retribuciones de los empleados públicos autonómicos y, en su caso, locales.

Otro problema añadido es que, como ya se ha dicho, las Administraciones públicas no tienen límites legales para fijar la cuantía máxima del complemento específico, por lo que si algunas retribuciones son muy elevadas, el ciudadano poco o nada puede hacer. Pero eso ya no es un problema de transparencia, sino de la propia legislación sobre función pública que lo permite sin límite alguno.

En consecuencia, el conocimiento de las retribuciones de los empleados públicos que ocupan los puestos de mayor responsabilidad en las entidades públicas no es una cuestión propia del «Gran Hermano». Se trata de controlar el empleo del dinero público recaudado con los impuestos, evitar abusos y exigir la rendición de cuentas a quienes informan, proponen o deciden sobre la gestión de los asuntos generales.

Por lo tanto, en mi opinión, las retribuciones íntegras de los altos cargos y de los empleados públicos que ocupan puestos de dirección, jefatura o de mayor responsabilidad, puestos de libre designación con complemento de destino igual o superior a 28, así como los eventuales o de confianza por designación política, deben ser publicadas con nombre y apellidos en la página web y facilitadas a los ciudadanos que las soliciten. Las retribuciones del resto de empleados públicos deben publicarse en la web sin nombres y apellidos y facilitarse, de igual modo, de forma anónima por puesto de trabajo, al ciudadano que lo solicite, salvo que sea perfectamente identificable el funcionario, en cuyo caso, deberá ponderarse el interés general existente en su revelación con la protección de datos de carácter personal.

Todo ello, sin perjuicio de tener en cuenta las especialidades de los funcionarios de los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia (el artículo 519 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial, prevé la publicación de las retribuciones básicas y el complemento general del puesto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado) y de los funcionarios de las Cortes Generales,  y de los distintos parlamentos autonómicos e instituciones estatutarias (artículo 4 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público).

 

 

 

 

 

La transparencia del proceso selectivo de empleados públicos: el acceso a los exámenes y a las bolsas de trabajo.

/ mablanescliment / 3 comentarios

El periódico El País publica hoy una noticia relativa a las presuntas irregularidades producidas en la adjudicación de una plaza de profesor universitario con el siguiente titular: «La plaza la hemos sacado para él…no te presentes».

La importancia de reclutar a los empleados públicos conforme a los principios de mérito y capacidad ha sido incluso destacada en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003. El proceso de selección deberá estar basado en los principios de eficiencia y transparencia, así como en criterios objetivos como el mérito y la aptitud. También se prevé que se produzca una rotación temporal de los titulares de los órganos que se consideren especialmente vulnerables a la corrupción.

El Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 insiste en ordenar que los procedimientos de selección del personal funcionario y laboral respeten el derecho fundamental de acceso a la función pública de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, mediante la publicidad de las convocatorias y de sus bases y del principio de transparencia.

El problema es que la normativa sobre función pública permite ocupar los puestos de trabajo más relevantes por libre designación -en lugar del concurso de méritos-, y no limita el número de personas eventuales que se pueden contratar sin ninguna titulación ni mérito acreditado. Con acierto se denuncia que las exigencias constitucionales de mérito y capacidad es uno de los mandatos más incumplidos de la Constitución; casi como si no existiera.

Respecto a los trámites administrativos del proceso de selección de personal que son objeto de publicación -y que contienen datos personales-, se prevén los siguientes: las listas de admitidos y excluidos, los miembros del tribunal de selección, la relación de aprobados y el nombramiento como funcionarios de carrera. En cuanto al procedimiento de provisión de puestos de trabajo, tanto por concurso de méritos como por libre designación, se contempla la publicación de la convocatoria y su resolución.

La publicidad de estos actos debe realizarse no sólo en los diarios o boletines oficiales, sino también en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web. En este sentido, es de lamentar que la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno se haya olvidado por completo de la publicidad activa de los procesos de selección del personal.

Además de los anteriores trámites cuya publicidad ya es obligatoria, también se podrían publicar las preguntas o casos prácticos que han sido objeto de los ejercicios de la oposición, las actas del tribunal de selección en la que se expresen los criterios de corrección y las calificaciones individuales otorgadas por cada miembro. Respecto a éstas últimas, en la medida que pueden contener calificaciones de aspirantes excluidos y ello puede afectar a su intimidad, se podría restringir su acceso sólo a los participantes del proceso selectivo mediante una clave.

En cuanto al acceso a los exámenes, los participantes excluidos de un proceso selectivo o disconformes con una determinada calificación, en la medida que tienen la condición de interesados, tienen derecho a saber el contenido de los exámenes realizados por otros candidatos. Este acceso no está limitado por la normativa de protección de datos. Así lo ha declarado la propia Agencia Española de Protección de Datos.

El Tribunal Supremo ha permitido a un participante del proceso selectivo el acceso a los exámenes de los otros opositores y a obtener copia, incluso cuando los actos han quedado firmes por no haberse recurrido ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Se reconoció el derecho de acceso a su examen, a los casos prácticos de los opositores, y al dictamen a partir del cual el tribunal de selección habría establecido el caso práctico a resolver en el tercer ejercicio de la oposición.

Por otra parte, las personas que no han participado en los correspondientes procesos selectivos no tendrían derecho de acceso a los documentos que contienen datos personales –exámenes, actas del tribunal de selección, calificaciones, etc.- al tratarse de una cesión de datos que requiere el consentimiento expreso de las personas afectadas, según exige la Ley Orgánica de Protección de Datos. No es posible el acceso por quienes no fueron aspirantes, salvo que se disocien los datos personales para garantizar el anonimato o se autorice el acceso por una norma con rango de Ley .

Respecto al acceso a las bolsas de trabajo constituidas para nombrar personal interino o temporal al servicio de las entidades públicas debe llevarse a cabo en las sedes electrónicas o páginas web. Los propios integrantes de las bolsas reúnen la condición de interesados. Tienen derecho a saber qué lugar ocupan en cada momento en la lista y quiénes son las personas elegidas, para evitar arbitrariedades y desviaciones de poder. El acceso puede ser restringido, a través de una clave, por ejemplo, el número de identificación fiscal.

Quienes no forman parte de las bolsas de trabajo, en puridad, no reúnen la condición de interesado. Ahora bien, en mi opinión, del mismo modo que se debe publicar en los diarios oficiales el nombramiento de los funcionarios de carrera, también debería ser objeto de publicidad general la lista de las personas que integran la bolsa de trabajo y que son nombradas funcionarios interinos o contratadas temporalmente. La necesidad de incrementar la transparencia en este sector lo justifica sobradamente.

No debe ser obstáculo la protección de los datos personales, puesto que las personas pueden prestar su consentimiento expreso a la publicación cuando presentan la solicitud para integrarse en la bolsa de trabajo. Se trata de personas que voluntariamente se someten a una relación de especial sujeción al querer trabajar en las entidades públicas.

En este sentido, la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, nada dice sobre la publicidad activa de las bolsas de trabajo de funcionarios interinos y temporales.

Las leyes autonómicas aprobadas hasta el momento en materia de transparencia tampoco han incrementado la publicidad del proceso de selección de empleados públicos, tanto por lo que se refiere al acceso a los exámenes y demás documentación del proceso, como por la publicidad de las bolsas de trabajo.

En este sentido, La Ley de Transparencia de Navarra de 2012 impone a la Administración pública la obligación de publicar las listas de contratación temporal de personal y las listas que se creen en los procesos de formación y/o promoción, con el fin de que permitan a cada aspirante conocer el puesto que ocupa en cada momento.

El artículo 9.1, apartados e) y g), de la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, solo se refiere a la publicidad relativa a la provisión y promoción de puestos entre quienes ya son funcionarios: la publicación de las convocatorias y los resultados de los procesos selectivos de provisión y promoción del personal, así como a las listas que eventualmente se creen para acceder a los procesos de formación y promoción.

Por su parte, el artículo 9.3.2.e) de la Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana, se refiere solo a las publicación de las convocatorias de selección temporal de sus empleados.

El artículo 10.1.k) de la Ley andaluza 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública, se refiere a los procesos de selección de personal, si distinguir entre definitivos o temporales, como sí que aclara e incluye el artículo 13.2.e) de la Ley murciana 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación
Ciudadana.

Finalmente, el artículo 20.3 de la Ley canaria 12/2014, de 26 de diciembre, de Transparencia y de Acceso a la Información Pública señala que los departamentos de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, así como sus organismos autónomos y demás entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de la misma, harán pública y mantendrán actualizada y a disposición de todas las personas en sus páginas web, la relación del personal que presta servicios en los mismos, el puesto de trabajo que desempeñan y el régimen de provisión del mismo. Asimismo, harán públicas y mantendrán actualizadas las listas de contratación de personal para la prestación de los servicios públicos de su competencia.

Volviendo a la noticia publicada hoy por el periódico El PAÍS, es necesario incrementar la transparencia en los procesos de selección de los empleados públicos. Por desgracia, no se trata de un hecho aislado que se produce únicamente en una determinada Universidad pública, sino de una práctica a la que, lamentablemente, nos hemos acostumbrado. La transparencia no garantiza la inexistencia de corrupción en la contratación o selección de empleados públicos, pero la dificulta bastante.