El artículo 14.1, apartados e) y g), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, dispone que el derecho de acceso a la información pública podrá ser limitado cuando dicho acceso suponga un perjuicio para el ejercicio de las siguientes funciones públicas:
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
Estos límites han sido aplicados recientemente por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) en la Resolución nº 504, de 6/5/2025, (pinchar aquí), para desestimar la reclamación presentada por una persona que solicitó a la entidad pública ADIF, dependiente del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, el acceso a los informes elaborados en relación con el descarrilamiento del convoy de un tren en el túnel entre Atocha y Chamartín.
La razón de la desestimación fue que, al tiempo de solicitar el acceso dichos informes, las funciones de vigilancia, inspección, control, investigación y sanción todavía no habían concluido y el acceso a los informes podía entorpecer o dificultar el éxito y buen fin de dichas funciones públicas.
El CTBG empezó recordando la consolidada doctrina del Tribunal Supremo sobre la necesidad de interpretar los límites del derecho de acceso a la información pública de forma restrictiva, justificada y proporcionada (STS de 11 de junio de 2020 (enlace) y STS de 25 de enero de 2021 (enlace).
Respecto al concreto límite referido al ejercicio de las funciones de vigilancia, inspección, control, investigación y sanción, el CTBG recuerda que la finalidad del mismo es asegurar el buen fin de todos los actos de investigación practicados en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario o en las diligencias o actuaciones previas cuando todavía no se ha iniciado el correspondiente procedimiento, impidiendo, de esta manera, que la divulgación de la información, mientras tales procedimientos o actuaciones se están tramitando o efectuando, perjudique la investigación y, en su caso, la correcta sanción de las infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada.
El origen de este límite se encuentra en el artículo 3.1.c) del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos de 2009 -vigente en España desde el 1/1/2024-, para evitar que el acceso a la información pueda ser perjudicial a las investigaciones, conducir a la destrucción de pruebas o a la sustracción de los delincuentes de la acción de la justicia administrativa o penal.
La clave para aplicar correctamente este límite temporal consiste en determinar si, en la fecha de presentación de la solicitud de información pública, las referidas funciones de vigilancia, inspección, control, investigación y sanción han concluido o no.
a) Funciones no concluidas
Si todavía no han terminado, se puede aplicar este límite para impedir el acceso a la información pública, ya que existe un cierto riesgo de que tales funciones o diligencias se echen a perder y no resulten útiles al fin perseguido.
El hecho de estar actuándose o desarrollándose las actuaciones de que se trate, resulta determinante en la concreción del bien jurídico que se protege con la aplicación de este límite y la consecuente restricción del acceso a la información, sin que quepa realizar una interpretación extensiva del mismo.
En esa línea se ha pronunciado ya con reiteración el CTBG, confirmando la denegación de acceso cuando, dada la fase procedimental en la que se encuentran las actuaciones de investigación en el momento de formularse la solicitud, la divulgación de la información comporta un perjuicio real, no meramente hipotético o futurible, para el desarrollo de las mismas, en la medida en que dificultaría el normal desenvolvimiento de las funciones de inspección, instrucción y valoración de las eventuales evidencias obtenidas con el fin de determinar si se ha producido o no una infracción de la normativa o determinando su improcedencia al considerar que, en principio, no resulta aplicable este límite cuando las actuaciones ya han concluido mediante un acuerdo de archivo.
b) Funciones finalizadas
Sin embargo, si dichas funciones ya han concluido en la fecha de presentación de la solicitud de información, entonces, en este caso, no se puede aplicar este límite, ya que, obviamente, ningún perjuicio se puede ocasionar al ejercicio de las referidas funciones si dicho ejercicio ya ha finalizado.
La terminación de estas funciones puede deberse a varias razones: la imposición de la correspondiente sanción; el archivo de las actuaciones previas o del procedimiento sin sanción; o simplemente, la inactividad de la Administración que no dicta ninguna resolución.
Ahora bien, dado que estamos ante un límite temporal, en mi opinión, la Administración pública, cuando lo aplica para impedir o denegar el acceso a la información, debería concretar la fecha estimada en que las funciones de vigilancia, inspección, control, investigación y sanción estarán finalizadas, y por tanto, dicho acceso a la información será posible, en función del plazo de caducidad del procedimiento o de duración de las diligencias o actuaciones previas legalmente establecido en cada caso, y en su defecto, en el plazo general de tres meses, desde la fecha del acuerdo de iniciación de oficio (artículo 21.3.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).
Aunque la Administración pública pudiera iniciar un segundo procedimiento (una vez caducado el primero) si no se ha producido la prescripción de la correspondiente infracción (artículo 95.3 de la referida Ley 39/2015), considero que no se podría aplicar este límite durante la tramitación de este segundo procedimiento, ya que no es necesario volver a realizar las funciones de vigilancia, inspección, control e investigación, ya terminadas, puesto que en este segundo procedimiento se podrán incorporar al mismo los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad.
La falta de un desarrollo reglamentario de la Ley 19/2013, de transparencia, en el que se hubiera acotado claramente la duración temporal de este límite, está permitiendo que se abuse del mismo y se aplique de forma permanente, más allá de los estrictos plazos de caducidad de los procedimientos o de duración de las diligencias o actuaciones previas, incluso cuando las funciones administrativas que desea preservar este límite ya han concluido.
Habida cuenta que no hemos sido capaces de aprobar un reglamento de la Ley 19/2013, de transparencia, esperemos que, en la futura reforma de la misma, se concrete temporalmente la aplicación de este límite.
Miguel Ángel Blanes 