El correo electrónico es un «soporte o formato» que puede tener múltiples contenidos. Habrá que examinar el contenido concreto del correo electrónico para determinar si estamos ante un verdadero acto administrativo (de trámite o definitivo) o simplemente contiene información pública, la cual, en algunos casos podrá ser auxiliar o de apoyo, y en otros, podrá ser importante para conocer qué ha pasado realmente durante la tramitación de un procedimiento administrativo.
El caso que analizamos hoy ha sido examinado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en la Resolución nº 93, de fecha 26/1/2024 (pinchar aquí), por la que se desestima la reclamación presentada por un contribuyente contra la negativa a facilitar el acceso a los correos electrónicos intercambiados entre el área de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) y la correspondiente de la Agencia Tributaria Catalana con ocasión del traslado de unas providencias de apremio entre ambos organismos.
La Dependencia Regional de Recaudación de la AEAT de Catalunya inadmitió la solicitud al aplicar la causa contemplada en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de transparencia (LTAIBG) -información auxiliar o de apoyo- por considerar que los correos electrónicos no son actos administrativos, no revisten el carácter de trámite propio del procedimiento, sino que son meras comunicaciones internas. En concreto, razonaba en estos términos:
«el intercambio de emails, en el marco ordinario y habitual de la gestión administrativa, carece de relevancia en la tramitación de un expediente puesto que es el documento notificado al deudor el que motiva de manera sucinta los hechos y fundamentos de derecho en los que se basa la decisión administrativa. La denegación de la aportación del correo solicitado por el interesado encuentra su justificación en la ausencia de efectos jurídicos que produce un correo electrónico ya que, como se ha explicado y reiterado, no es un acto administrativo. Lo que sí produce efectos jurídicos es la notificación de la providencia de apremio, correctamente notificada y que, en el presente caso, no fue objeto de recurso ni reclamación (…) un correo electrónico intercambiado entre órganos o entidades administrativas no reviste la consideración de trámite propio del procedimiento, sino de actuaciones realizadas por los diferentes órganos administrativos con el objeto de cumplir correctamente con sus deberes, ese tipo de información tendría carácter auxiliar o de apoyo (…)».
La primera conclusión del CTBG es obvia y merece ser destaca para que se recuerde sin ningún género de duda: los correos electrónicos intercambiados entre instituciones públicas tienen la naturaleza de información pública.
El CTBG razona que el artículo 13 LTAIBG regula un concepto de “información pública” en un sentido amplio que comprende, desde una perspectiva material, tanto documentos, como contenidos específicos, extendiéndose a todo tipo de “formato o soporte”. Mientras que desde la perspectiva sustantiva se exige la concurrencia en la información de dos requisitos: hallarse en poder de algún sujeto obligado y haber sido elaborada u obtenida en el ejercicio de sus funciones.
La segunda conclusión del CTBG también es acertada, al recordar que lo importante es que se trate de una información que sea verdaderamente auxiliar o de apoyo. No es relevante la denominación que a la información o al soporte que la contiene se le atribuya.
En consecuencia, la relación expresada en el artículo 18.1.b) de la LTAIBG referida a notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos, es una mera relación de ejemplos que no implica que los textos así nombrados contengan siempre información cuya verdadera naturaleza sea la de auxiliar o de apoyo.
Sin embargo, el CTBG, en mi opinión, no acierta cuando introduce un «requisito nuevo», no previsto en la LTAIBG, para permitir o autorizar el acceso a la información pública: que se trate de un acto de trámite de algún procedimiento. Esta exigencia no está contemplada en la LTAIPBG.
Los ciudadanos tenemos derecho a acceder a la información contenida en los correos electrónicos intercambiados entre dos organismos públicos con independencia de que dicha información constituya un acto administrativo de trámite o no, y al margen de que dicha información produzca o no efectos jurídicos.
El CTBG concluye que «asiste la razón al órgano competente al calificar la información solicitada como auxiliar. Se constata, así, que se trata de una mera comunicación que no constituye acto trámite de ningún procedimiento que, en su caso, se inició cuando se instruyó el correspondiente expediente de apremio».
Hay que notar que los correos electrónicos intercambiados entre un organismo estatal y otro autonómico en ningún caso pueden ser considerados como comunicaciones internas, ya que no se producen dentro de una misma Administración, sino entre dos organismos distintos con diferentes personalidades jurídicas.
Finalmente, el CTBG también parece confundir el contenido formal de los correos electrónicos (texto concreto, fechas, emisor, destinatario, etc.), con las providencias de apremio, que son cosas distintas. Así, afirma que «el reclamante ha tenido acceso al contenido material del correo electrónico, pues le ha sido facilitadas las correspondientes providencias de apremio». Lo solicitado no eran las providencias de apremio, sino los correos electrónicos.
En mi opinión, no alcanzo a entender qué razones de interés público pueden justificar la imposibilidad de acceder a unos correos electrónicos intercambiados entre dos organismos tributarios. No puede sorprendernos que estas injustificadas opacidades generen gran desconfianza a la ciudadanía.
Miguel Ángel Blanes 