Vamos a analizar a continuación la incidencia de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), sobre las normas que regulan el acceso a la información del Registro de la Propiedad y del Catastro.

La primera duda que debemos resolver es cuál es la normativa de preferente aplicación. En este sentido, el apartado segundo de la disposición adicional primera de la LTAIBG, establece lo siguiente:

«Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información».

Según la consolidada doctrina del Tribunal Supremo mantenida en la interpretación de este precepto (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 27/2/2023, cuando la disposición adicional primera dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión comprende también aquellas regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes del derecho de acceso a la información, como lo es de los límites de éste, aunque no se configuren como un tratamiento global y sistemático del derecho, quedando en todo caso la Ley de Transparencia como regulación supletoria.

En consecuencia, tenemos que tener en cuenta los límites y las especialidades previstas en las normas reguladoras del acceso a la información pública del Registro de la Propiedad y del Catastro para aplicarlas en primer lugar, y de forma supletoria, en lo no previsto en las referidas normas, aplicaremos las disposiciones de la LTAIBG.

Ya podemos anticipar que nos encontramos ante dos registros administrativos, el de la Propiedad y el Catastro, que aunque la normativa específica los define como públicos, en realidad, no son públicos al 100%, es decir, ni todas las personas pueden acceder a al información, ni tampoco se puede acceder a todos los datos obrantes en los mismos.

1. Registro de la Propiedad

Se trata de un registro administrativo dependiente del Ministerio de Justicia que tiene por objeto la inscripción o anotación de los actos, contratos y resoluciones judiciales o administrativas que afecten a la propiedad y a otros derechos sobre bienes inmuebles, así como de determinadas resoluciones judiciales que afectan a la capacidad de las personas.

El artículo 607 del Código Civil y el artículo 221 de la Ley Hipotecaria señalan que el Registro de la Propiedad será público para los que tengan interés conocido en averiguar el estado de los bienes inmuebles o derechos reales anotados o inscritos.

En este sentido, el artículo 222, apartados 1 y 6, de la Ley Hipotecaria establece que los Registradores pondrán de manifiesto los libros del Registro (por nota simple informativa o certificación) en la parte necesaria a las personas que, a su juicio, tengan interés en consultarlos, sin sacar los libros de la oficina, y con las precauciones convenientes para asegurar su conservación, debiendo velar, en todo caso, por la protección de los datos personales.

El «interés conocido» se concreta por el artículo 332.3 del Reglamento Hipotecario en «interés legítimo», de tal manera que, a diferencia de la LTAIBG, en la que se reconoce el acceso a la información pública a todas las personas (artículo 12), sin necesidad de justificar para qué quieren la información (artículo 17.3), únicamente pueden acceder a la información del Registro de la Propiedad las personas que, a juicio del Registrador, tengan un «interés legítimo».

1.a) Causa o finalidad alegada

Cuando se solicita información del Registro de la Propiedad, debe justificarse que se pide para cumplir con las finalidades propias de la institución registral como la investigación, jurídica, en sentido amplio, patrimonial y económica (crédito, solvencia y responsabilidad), así como la investigación estrictamente jurídica encaminada a la contratación o a la interposición de acciones judiciales o administrativas.

Hay que tener en cuenta que el acceso a la información del Registro de la Propiedad no cabe para la investigación privada de datos no patrimoniales si no es cumpliendo estrictamente con la normativa de protección de datos.

1.b) Interés legítimo

El Tribunal Supremo, en la Sentencia de fecha 7/6/2001 (Recurso contencioso-administrativo 467/1998) ha definido lo que debe entenderse por interés legítimo de la siguiente forma:

«(…) la información registral sólo puede ser facilitada para fines lícitos (art. 222.7 de la Ley Hipotecaria) y a quien tenga interés legítimo y, como se establece en la sentencia de esta Sala de fecha 24 de febrero de 2000, el artículo 221 de la Ley Hipotecaria establece con nitidez que los Registros serán públicos para quienes tengan interés conocido en averiguar el estado de los bienes inmuebles o Derechos Reales inscritos, siendo sobradamente conocido que la idea de interés legítimo se introduce en nuestro ordenamiento como una idea mucha más amplia que la del interés directo, de forma que desde el punto de vista procesal alcanza a cualquier tipo de interés lícito. La referencia a interés legítimo que se efectúa en el precepto impugnado no puede ser entendida como pretenden los recurrentes como interés en un procedimiento judicial o administrativo concreto, sino simplemente como interés no contrario a derecho.

De otra parte la exigencia de interés legítimo viene amparada por el artículo 221.7 de la Ley que se refiere expresamente a los «fines lícitos» que se proponga quien solicite la información registral, fines lícitos que implican un interés legítimo en cuanto no contrario a derecho. El criterio que aquí y ahora se sostiene fue ya adoptado por esta Sala en sentencia de 16 de junio de 1996 al establecer que conforme a la Ley los Registradores son quienes deben apreciar la «legitimación», lo que es lo mismo que el interés legítimo , de quienes se acercan al Registro con el propósito de obtener información (…) Sólo si se conoce cuál sea la causa y finalidad que pretende el solicitante puede el Registrador enjuiciar si existe o no interés legítimo (…)».

Por su parte, la Dirección General de los Registros y del Notariado (entre otras, en la Resolución nº 4362, de fecha 9/1/2020), ha sentado la siguiente doctrina:

«(….) el contenido del Registro sólo se ha de poner de manifiesto a quienes tengan interés en conocer el estado de los bienes y derechos inscritos y, por tanto, este interés se ha de justificar ante el registrador. En consecuencia, ante una solicitud de publicidad formal, el registrador, debe calificar en primer lugar, si procede o no expedir la información o publicidad formal respecto de la finca o derecho que se solicita, atendiendo a la causa o finalidad alegada; en segundo lugar, deberá valorar la existencia de un interés legítimo, y en tercer lugar, que datos y circunstancias de los incluidos en el folio registral correspondiente puede incluir o debe excluir de dicha información (…)».

Dicho en otros términos, actualmente, no sería posible utilizar el Registro de la Propiedad para, por ejemplo, conocer los inmuebles que aparecen a nombre de una determinada persona, ya que no se ha apreciado interés legítimo en una solicitud genérica de información sobre patrimonio de las personas que podría contravenir la legislación de datos de carácter personal.

Esa extensión horizontal y general de información sobre la persona, sin interés legítimo acreditado, sólo con el consentimiento del interesado o con resolución judicial o administrativa firme en procedimiento adecuado dirigido contra él podrá dispensarse.

1.c) Protección de datos

La aplicación de la normativa sobre protección de datos en el ámbito del Registro implica, entre otras cuestiones, que los datos sensibles de carácter personal o patrimonial contenidos en los asientos registrales no podrán ser objeto de publicidad formal ni de tratamiento automatizado, para finalidades distintas de las propias de la institución registral. Así de contundente se muestra la Resolución de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública nº 20506/2022, de fecha 14/11/2022.

Cuando se ajusta a tal finalidad del Registro de la Propiedad, la publicidad del contenido de los asientos no requiere el consentimiento del titular ni es tampoco necesario que se le notifique su cesión o tratamiento, sin perjuicio del derecho de aquél a ser informado, a su instancia, del nombre o de la denominación y domicilio de las personas físicas o jurídicas que han recabado información respecto a su persona o bienes.

Por lo tanto, aun existiendo interés legítimo en el conocimiento del contenido de los libros del Registro, deberán quedar excluidos de la información suministrada, aquellos datos que tengan la consideración de sensibles conforme a lo anteriormente expuesto.

Como regla general, el registrador, como responsable del Registro y en el ejercicio de su función pública, controla la finalidad, contenido y uso del tratamiento de los datos personales, debiendo decidir, caso por caso, si procede, por ejemplo, incluir el precio de la transmisión de un inmueble en la publicidad registral.

Así serían supuestos admisibles de inclusión del precio en la publicidad y que son aplicables a la luz de la Ley Orgánica 3/2018 , de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, en los siguientes supuestos:

a) cuando los precios o valores solicitados lo sean de operaciones jurídico-económicas en los que sean parte únicamente personas jurídicas o empresarios individuales o comerciantes, en su condición de tales;

b) cuando, a juicio del registrador, se considere que dicho dato está incluido dentro de la publicidad de carácter «tráfico jurídico inmobiliario», puesto que la cesión vendría justificada por la normativa hipotecaria;

c) cuando se trate de permitir al solicitante el ejercicio de un derecho que tenga reconocido por una norma con rango de ley o en cumplimiento de un deber impuesto por una norma de igual rango, lo cual se acredite suficientemente al registrador, y

d) en el supuesto de que la petición del precio se realice por agencias que actúen por cuenta de entidades financieras, acreditando el encargo recibido y la entidad en cuyo nombre actúen, de conformidad con las circulares del Banco de España, referentes a la obligación de cubrir los activos calificados como dudosos, previa estimación del deterioro de su valor, para lo cual es necesario conocer los datos cuya cesión se pretende.

En consecuencia con todo lo anterior, ante una solicitud de publicidad formal, el registrador debe calificar, en primer lugar, si procede o no expedir la información o publicidad formal respecto de la finca o derecho que se solicita, atendiendo a la causa o finalidad alegada; en segundo lugar, deberá valorar la existencia de un interés legítimo , y, en tercer lugar, determinar qué datos y circunstancias de los incluidos en el folio registral correspondiente puede incluir o debe excluir de dicha información.

Contra la resolución del Registrador denegatoria del acceso a la información, podrá presentarse de forma voluntaria un recurso ante la Dirección General de los Registros y del Notariado (actual Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública) dentro del plazo de un mes, o bien deberá presentarse una demanda en el plazo de 2 meses contados desde la notificación de la calificación o, en su caso, de la resolución dictada por la Dirección General ante los juzgados de la capital de la provincia a la que pertenezca el lugar en que esté situado el inmueble (artículos 324 y 328 de la Ley Hipotecaria).

En consecuencia, teniendo en cuenta lo dispuesto en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la LTAIBG, no sería posible presentar una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

2. Catastro

El Catastro Inmobiliario es un registro administrativo dependiente del Ministerio de Hacienda en el que se describen los bienes inmuebles rústicos, urbanos y de características especiales, detallando sus características físicas, económicas y jurídicas (localización y la referencia catastral; la superficie, el uso o destino; la clase de cultivo o aprovechamiento; la calidad de las construcciones; la representación gráfica,; el valor de referencia; el valor catastral y el titular catastral).

El artículo 52.1 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (en adelante, LC) reconoce que, con carácter general, todas las personas podrán acceder a la información de los inmuebles de su titularidad y a la información de datos no protegidos contenidos en el Catastro Inmobiliario. Sin embargo, estamos ante un acceso a la información muy limitado. Son datos protegidos o confidenciales, los siguientes (art. 51):

2.a) Datos protegidos (artículo 51 LC):

– El nombre, apellidos, razón social, código de identificación y domicilio de quienes figuren inscritos en el Catastro Inmobiliario como titulares, tanto se trate de personas físicas como jurídicas privadas. Los datos de los inmuebles pertenecientes a las personas jurídicas públicas no están protegidos.

Respecto a la protección de la titularidad de los inmuebles pertenecientes a las personas jurídicas privadas, sorprende que la Ley de Catastro haya extendido esta reserva a dichas personas cuando las mismas son excluidas del ámbito de aplicación de la Ley Orgánica 3/2018, de protección de datos.

A estos efectos, conviene tener presente que el Tribunal Supremo (STS 4/5/2023) ha sentado la siguiente doctrina:

«(…) cabe considerar errónea la interpretación de la Sala de Cataluña que extiende la aplicación de la normativa de la protección de datos a las personas jurídicas, esto es, las considera titulares del derecho a la protección de datos, sin fundamento legal que lo permita (…) esta Sala fija la interpretación de los artículos 14.2 y 15.1 de la Ley 19/2013, 1.1, 1.2 y 4 del Reglamento (UE) 2016/679 y 1 y 27.2 de la Ley Orgánica 3/2018, estableciendo como doctrina que el límite al derecho de acceso a la información pública relacionada con sanciones administrativas que no conllevan la amonestación pública al infractor sólo se refiere a las personas físicas sancionadas, con exclusión de las personas jurídicas (…)».

– El valor catastral y los valores catastrales del suelo y, en su caso, de la construcción de los bienes inmuebles individualizados.

2.b) Supuestos de acceso a la información protegida (artículo 53 LC):

Se podrá acceder a dichos datos sin consentimiento por escrito de la persona afectada, cuando una norma con rango de Ley lo autorice y en los siguientes casos en los que existe interés legítimo y directo:

a) Para la ejecución de proyectos de investigación de carácter histórico, científico o cultural auspiciados por universidades o centros de investigación, siempre que se califiquen como relevantes por el Ministerio de Hacienda.

b) Para la identificación y descripción de las fincas, así como para el conocimiento de las alteraciones catastrales relacionadas con los documentos que autoricen o los derechos que inscriban o para los que se solicite su otorgamiento o inscripción, por los notarios y registradores de la propiedad, de conformidad con lo establecido en esta Ley y en la legislación hipotecaria. Asimismo los notarios podrán acceder a los acuerdos catastrales derivados de dichas alteraciones para su entrega, en su caso, a los interesados.

c) Para la identificación de las parcelas colindantes, con excepción del valor catastral de cada uno de los inmuebles, por quienes figuren en el Catastro Inmobiliario como titulares.

d) Por los titulares o cotitulares de derechos de trascendencia real o de arrendamiento o aparcería que recaigan sobre los bienes inmuebles inscritos en el Catastro Inmobiliario, respecto a dichos inmuebles.

e) Por los herederos y sucesores, respecto de los bienes inmuebles del causante o transmitente que figure inscrito en el Catastro Inmobiliario.

f) Cuando sea solicitada por determinados organismos y autoridades públicas (Administraciones públicas, Jueces, Fiscales, etc.).

Respecto a la solicitud presentada por un interesado, el Tribunal Supremo (STS 10/3/2020), ha sentado la siguiente doctrina legal:

«(…) ningún precepto de la regulación legal del derecho de acceso a la información ni de la normativa reguladora del Catastro Inmobiliario exige que el interesado que solicite información catastral sobre una determinada finca, facilitando al efecto la dirección completa y la referencia catastral , deba además indicar la página concreta del callejero de la Ponencia de Valores a la que se refiere su solicitud de información . Por ello, no habiendo justificado la Administración responsable del Catastro la razón de ser de la exigencia, esto es, la forma y medida en que la falta de especificación de las páginas concretas del callejero de la Ponencia de Valores afecta a la eficacia del funcionamiento del servicio público, debe considerarse contraria a derecho la exigencia de que el solicitante de información incluya tal dato (…)».

Por otra parte, el artículo 54 de la LC obliga a presentar un recurso de alzada ante la Dirección General del Catastro contra las resoluciones denegatorias del acceso a la información que se dicten, de manera que no sería posible presentar la reclamación en materia de transparencia regulada en la LTAIBG ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (por ejemplo, Resolución 13/8/2021)

Recientemente, el Tribunal Supremo (STS 18/7/2022) ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la entrega a un solicitante de los datos referidos a la titularidad de los inmuebles que gozan de la exención del Impuesto sobre Bienes Inmuebles en el municipio de Sevilla.

El Alto Tribunal únicamente ha reconocido el derecho a acceder a los datos referidos a los bienes públicos, dejando fuera los referidos a los bienes cuya titularidad pertenece a personas privadas, tanto físicas, como jurídicas (empresas, sociedades, etc.), ya que se trata de datos protegidos por la LC. El Tribunal Supremo razona en estos términos:

«(…) sobre los sujetos que figuran como titulares de los bienes inmuebles exentos, nada obsta a que, en relación a aquellos entes públicos, se facilite la información que versa sobre aquellos inmuebles que gozan de la exención, con expresa determinación de la causa de dicho beneficio, así como el importe de la exención, en la medida que no constituyen «datos protegidos» en el citado texto normativo del Catastro y no incorporan ningún dato de índole personal que pueda estar afectado por los límites que se contemplan en los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, de Transparencia (…) no se contiene en la Ley General Tributaria un régimen completo y autónomo de acceso a la información, y sí un principio o regla general de reserva de los datos con relevancia tributaria como garantía del derecho fundamental a la intimidad de los ciudadanos (art 18 CE). Por ende, las específicas previsiones de la LGT sobre confidencialidad de los datos tributarios no desplazan ni hacen inaplicable el régimen de acceso que se diseña en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno (Disposición Adicional Primera) (…)».

3. Conclusiones

– La Ley Hipotecaria y la Ley de Catastro Inmobiliario deben ser interpretadas teniendo en cuenta el conjunto del ordenamiento jurídico y a la luz de las nuevas garantías introducidas en la posterior Ley 19/2013, de Transparencia, ya que ambas regulaciones específicas son anteriores en el tiempo y no se han adaptado a lo dispuesto en la misma, cuyo contenido, según el apartado segundo de la disposición adicional primera, es de aplicación supletoria, conviene recordarlo.

– La legislación hipotecaria y catastral específica no excluye ni prevé la posibilidad de que cualquier ciudadano, aunque no tenga interés legítimo, pueda acceder a la información que no entra en colisión con el derecho a la intimidad de las personas, como, por ejemplo, cuando se trata de datos o información sobre bienes inmuebles públicos, pertenecientes a entidades e instituciones públicas.

En estos casos, tanto los Registradores como el Catastro, deberían permitir el acceso a todos los datos inscritos cuando tengan por objeto bienes públicos, tanto de dominio público, como patrimoniales, salvo aquellos que puedan estar afectos a un uso militar, de seguridad o defensa, en aplicación de los límites recogidos en el artículo 14 de la LTAIBG.

– La normativa de protección de datos no resulta de aplicación a las personas jurídicas, ni cuando se trata del ámbito sancionador, como acaba de decir hace unos días el Tribunal Supremo, por lo que habría que replantearse la necesidad de que la Ley de Catastro mantenga la titularidad de los inmuebles pertenecientes a dichas personas jurídicas como un dato protegido que no pueda ser conocido o de que se tenga que acreditar un interés legítimo ante el Registro de la Propiedad cuando el objeto de la información solicitada afecta a personas jurídicas privadas.

– El mantenimiento como dato protegido del valor catastral del suelo y de la construcción debería ser revisado, ya que se trata de un dato que puede ser necesario para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos, o puedan estar informados de la actuación pública con la finalidad de poner de manifiesto valoraciones injustas, arbitrarias o erróneas, sin que dicho acceso vulnere la normativa sobre protección de datos.

– Las personas que solicitan el acceso a la información del Registro de la Propiedad o del Catastro no pueden ser de peor condición que los demás ciudadanos que solicitan información a cualquier otra institución pública, de tal manera que no deben ser discriminados al no poder presentar una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. El artículo 23.1 de la LTAIBG es muy clara al afirmar que dicha reclamación debe sustituir a los recursos administrativos, entre ellos, los que se presentan ante la negativa del Registrador y del Catastro.

– Los artículos 12 y 17.3 de la LTAIBG reconocen el derecho de acceso a la información pública a todas las personas, no solo a quienes ostentan interés legítimo, no teniendo tampoco la obligación de motivar la solicitud de acceso. Por ello, atendiendo a la reiterada doctrina del Tribunal Supremo sobre la necesidad de interpretar restrictivamente los límites al derecho de acceso, la legislación hipotecaria y catastral deberían ser aplicadas de forma restringida y exigir la necesidad de acreditar dicho interés legítimo únicamente cuando la información solicitada afecte a inmuebles pertenecientes a personas físicas.

– El artículo 22 de la LTAIBG ha reconocido, con carácter general, que el acceso a la información pública debe ser preferentemente por vía electrónica y gratuito. El cobro de tasas o aranceles debería exigirse únicamente para supuestos muy concretos y justificados. No se puede obviar que la información pública existente en el Registro de la Propiedad y en el Catastro, es decir, en registros administrativos sostenidos con fondos públicos, ha sido creada por los ciudadanos y son ellos quienes deben beneficiarse de la misma.

– Finalmente, respecto a la protección de los datos de las personas físicas, hay que tener en cuenta que los datos especialmente protegidos de las personas físicas no es normal que aparezcan en el Registro de la Propiedad ni en el Catastro (ideología, afiliación sindical, religión, creencias, origen racial o étnico, salud, vida sexual, datos genéticos y biométricos, así como datos relativos a infracciones penales o administrativas).

En este sentido, el nombre y los apellidos -no sería necesario el DNI, el estado civil, la dirección, el teléfono, email, etc.- son datos meramente identificativos, respecto de los cuales, además, se cuenta con el consentimiento expreso de la persona interesada en practicar la inscripción en Registro de la Propiedad y en el Catastro con la finalidad de poder disfrutar de los beneficios jurídicos que dispensan ambos registros.

No es ciencia ficción, que nadie se asuste. Es real, aunque todavía no en España. Todo se andará. En el Registro de la Propiedad de Reino Unido (pinchar aquí), la titularidad de los inmuebles y los lindes son públicos y descargables online de forma gratuita o pagando 3 libras, en función de la mayor o menor información que se solicite (pinchar aquí). Se incluye la siguiente advertencia:

«Once you’re registered
Information about your property will be available to the public from HM Land Registry, including:

– the names of the owners
– a plan of the property’s ‘general’ boundaries – the plan will not show where the exact legal boundaries are

You cannot opt out of your property information being publicly available».