El Tribunal General de la Unión Europea (TGUE) acaba de dictar una importante Sentencia con fecha 14/5/2025 (enlace) en la que se reconoce el derecho de una periodista del New York Times a acceder a los mensajes de texto de los teléfonos móviles intercambiados entre la presidenta de la Comisión Europea y el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer con motivo de la compra de las vacunas para el COVID-19.
La Comisión Europea había contestado a la periodista, en dos ocasiones, que «no tenía en su poder ningún documento que coincidiera con la descripción que figuraba en la solicitud inicial, por lo que no le era posible atenderla, a pesar de las «nuevas búsquedas en profundidad», que no habían obtenido ningún resultado satisfactorio.
Además, la Comisión Europea respondió que los mensajes de texto se habrían grabado y, por lo tanto, se habrían identificado, si hubieran contenido información importante que no fuera efímera o si la información contenida en ellos hubiera implicado acciones o seguimiento por parte de la Comisión o de sus servicios, lo que entendía que no era el caso.
No satisfecha con dicha respuesta, la periodista presentó un recurso ante el TGUE con apoyo en las siguientes consideraciones:
a) La Comisión Europea había violado el principio de buena administración al limitarse a invocar la inexistencia de los documentos solicitados, sin aportar ninguna explicación que permitiera comprender la razón por la que no se habían podido encontrar los documentos solicitados.
La simple negación de la existencia de los documentos solicitados, que efectuaba la Comisión en la Decisión impugnada, no era suficiente.
b) El artículo publicado en The New York Times el 28 de abril de 2021 y las entrevistas de la periodista con la Presidenta de Comisión Europea y el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer demostraban la existencia material de los documentos solicitados, de los mensajes de texto telefónicos.
De este modo, dado que quedaba desvirtuada la presunción de veracidad vinculada a la declaración de la Comisión en el sentido de no tener en su poder los documentos solicitados, correspondía a la Comisión Europea aportar las explicaciones plausibles que permitieran determinar las razones de esa inexistencia o no posesión.
c) La declaración que figuraba en la Decisión impugnada de la Comisión Europea, según la cual se habían realizado «nuevas búsquedas en profundidad» de los documentos solicitados, no permitía saber si esa búsqueda se refirió únicamente a documentos registrados en el sistema de gestión de documentos de la Comisión o si incluyó también una búsqueda de documentos no registrados en el referido sistema de gestión.
Además, la referida Decisión era imprecisa en cuanto a los eventuales lugares de almacenamiento que fueron consultados, ya que no indicaba si el teléfono o los teléfonos móviles de la Presidenta de la Comisión Europea fueron objeto de las búsquedas realizadas ni tampoco indicaba las razones por las que no se encontraron los mensajes de texto solicitados.
El TGUE estimó el recurso efectuando importantes razonamientos que se exponen a continuación:
a) Declaraciones generales
1) Universalidad
En principio, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público, sin excluir mensajes de texto telefónicos o correos electrónicos, se hayan registrado o no en el sistema de gestión documental correspondiente.
2) Presunción de veracidad «iuris tantum» de las afirmaciones sobre inexistencia o falta de posesión de la documentación.
– La inexistencia de un documento al que se solicita acceder o la circunstancia de que este no se encuentre en poder de la institución de que se trate no entrañan la inaplicabilidad del principio de transparencia y del derecho a acceder a los documentos. Por el contrario, corresponde a la institución de que se trate responder al solicitante y justificar en su caso ante el juez su denegación de acceso por ese motivo.
– El ejercicio del derecho de acceso por toda persona interesada presupone, necesariamente, que los documentos solicitados existan y obren en poder de la institución de que se trate, por más que no pueda invocarse el derecho de acceso a los documentos para obligar a la institución a crear un documento que no existe.
– Cuando una institución afirma, en el contexto de una solicitud de acceso, que un documento no existe o no obra en su poder, su inexistencia o falta de posesión se presume, de conformidad con la presunción de veracidad que se vincula a tal declaración.
– No obstante, esa presunción puede desvirtuarse por cualquier medio, sobre la base de indicios relevantes y concluyentes presentados por el solicitante de acceso. Si esta presunción se desvirtúa y la Comisión ya no puede invocarla, corresponde a esta probar la inexistencia o la no posesión de los documentos solicitados aportando explicaciones plausibles que permitan determinar las razones de esa inexistencia o no posesión.
3) Obligación de elaborar y conservar la documentación
El derecho de acceso a los documentos exige que las instituciones hagan lo necesario para facilitar el ejercicio efectivo de ese derecho. Ejercerlo presupone que las instituciones afectadas procedan, en la medida de lo posible y de forma no arbitraria y previsible, a la elaboración y conservación de la documentación relacionada con su actividad.
4) Obligación de buscar la documentación
La obligación de diligencia, que es inherente al principio de buena administración y que exige que la Administración de la Unión actúe con minuciosidad y prudencia en sus relaciones con el público, implica que la referida Administración lleve a cabo las búsquedas de los documentos a los que se solicita acceder con el mayor grado de diligencia para disipar cualquier duda que exista y clarificar la situación.
b) Declaraciones específicas sobre el caso
1) Explicaciones insuficientes de la Comisión Europea
– La Comisión se limitó, en la Decisión impugnada, a indicar que, a pesar de nuevas búsquedas en profundidad, no había podido identificar ningún documento coincidente con la solicitud de acceso a los documentos, sin precisar el ámbito o las condiciones de desarrollo de esas búsquedas, ni tampoco los tipos de búsqueda que supuestamente se realizaron, ni los posibles lugares de almacenamiento de documentos que supuestamente fueron consultados, ni si se había preguntado a la presidenta de la Comisión Europea sobre la existencia de los documentos solicitados.
– La Comisión indicó, en relación con los mensajes de texto, que este tipo de comunicaciones, a diferencia de los correos electrónicos intercambiados en el seno de la Comisión, no eran suprimidos automáticamente después de un período razonable, sino que la persona en cuestión podía suprimirlos manualmente. Sin embargo, la Comisión no indicó si los mensajes de texto solicitados se habían suprimido o no.
– La Comisión indicó que los teléfonos móviles de sus miembros eran sustituidos obligatoriamente, por razones de seguridad, tras un período razonable de uso. Sin embargo, la Comisión no confirmó si el teléfono o teléfonos móviles puestos a disposición de su Presidenta habían sido sustituidos desde la presentación de la solicitud de acceso a los documentos o si habían sido sustituidos entre las búsquedas efectuadas a raíz de la solicitud inicial y de la solicitud confirmatoria.
– La Comisión afirmó que presumía que el teléfono móvil de su Presidenta había sido sustituido desde la presentación de la solicitud inicial, en la medida en que se trataba de una norma obligatoria por razones de seguridad. Por otra parte, indicó que suponía que el teléfono móvil actualmente a disposición de su Presidenta no era el mismo que el que esta tenía a su disposición en abril de 2021, pero que no podía confirmar si el contenido de ese nuevo teléfono móvil coincidía o no con el del antiguo.
– Persiste la imposibilidad de saber con certeza, por un lado, si los mensajes de texto solicitados siguen existiendo o si fueron suprimidos y si, en su caso, esa supresión tuvo lugar voluntariamente o automáticamente y, por otro lado, si el teléfono o teléfonos móviles de la presidenta de la Comisión fueron sustituidos y, en tal caso, qué ha sido de esos dispositivos o incluso si recayeron sobre ellos las búsquedas efectuadas a raíz de la solicitud inicial y de la solicitud confirmatoria.
2) La importancia del registro y la gestión documental
La Comisión alegó que es materialmente imposible registrar y conservar todos los documentos que elabora y que recibe, habida cuenta del gran número de archivos digitales generados por sus actividades cotidianas y que, por tanto, de conformidad con su política interna de gestión de documentos, solo se registran y conservan los documentos que contienen información importante y que no sea efímera o que requieren de un seguimiento. Las comunicaciones internas y los proyectos relativos a un documento, como una carta, no podían tener por sí mismos una importancia o una naturaleza extraordinaria que justificaran su registro y su conservación.
3) La obligación de registrar la documentación
Las instituciones europeas no pueden vaciar de contenido el derecho de acceso a los documentos que obren en su poder absteniéndose de registrar la documentación relacionada con su actividad. La Comisión Europea no puede invocar únicamente el no registro en su sistema de gestión de los documentos solicitados para acreditar que no tenía en su poder esos documentos, sin ninguna otra explicación.
En este caso, la Comisión Europea no ha expuesto la razón por la cual llegó a la conclusión de que no se consideró que unos mensajes de texto intercambiados entre su presidenta y el presidente y director ejecutivo de la empresa farmacéutica Pfizer, en el contexto de la compra por dicha institución de vacunas con ocasión de la pandemia de COVID‑19, contuvieran información importante y no efímera o precisaran de un seguimiento por su parte o por la de uno de sus servicios, en relación con una materia propia de las políticas, actividades y decisiones de su competencia.
c) Conclusión
El TGUE considera que la Comisión Europea incumplió las obligaciones de conservación de la documentación, y, de ese modo, vulneró el principio de buena administración establecido en el artículo 41 de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales.
Esta Sentencia del TGUE constituye un paso importante para seguir mejorando la transparencia de las instituciones comunitarias y demuestra la necesidad de actualizar el Reglamento 1049/2001, como se puso de manifiesto en el anterior comentario titulado «Una radiografía actual sobre el acceso a los documentos públicos de la Unión Europea» (enlace).
Hay que recordar que el Parlamento Europeo, en una Resolución aprobada con fecha 13/7/2023, es decir, hace casi dos años (enlace), ya alertaba sobre los problemas que han sido objeto de análisis en esta Sentencia del TGUE que hemos comentado.
Por un lado, el Parlamento Europeo defiende que el registro de un documento es consecuencia de su existencia y no un requisito previo para tal existencia, por lo que no está de acuerdo con la política interna de la Comisión Europea de no registrar los mensajes de texto de los teléfonos móviles, alegando que, por su naturaleza, se trata de documentos de corta vida no destinados a contener información importante en relación con las políticas, actividades y decisiones de la Comisión.
El Parlamento Europeo ya había constatado que, en la práctica, los mensajes de texto de los teléfonos móviles se están utilizando para esta finalidad, burlando el acceso público a los mismos. En varios Estados miembros, se ha establecido como práctica habitual que los organismos públicos archiven los mensajes de texto que tengan relación con políticas, actividades y decisiones, de acuerdo con la legislación en materia de acceso a los documentos.
Por otro lado, el Parlamento Europeo también había denunciado que la Comisión Europea estaba eliminando documentos, incluyendo actas de reuniones a puerta cerrada, informes y documentos internos. Esta práctica ha dado lugar a la desaparición de correspondencia importante que atañe a decisiones en materia de políticas. Es obligatorio registrar y archivar sistemáticamente la correspondencia no privada relacionada con decisiones políticas cruciales.
En definitiva, y para concluir, hay que destacar que las negociaciones entre los Estados miembros para modificar el Reglamento 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión Europea, se encuentran paralizadas desde 2012, hace más de 13 años, y dicha norma tiene casi 25 años de antigüedad, por lo que su mejora y actualización es una necesidad inaplazable para mejorar la transparencia de la Unión Europea. No hay otra salida. Esta Sentencia del TGUE constituye una prueba contundente de esa necesidad y de los problemas que hay que regular, entre ellos, los siguientes:
– La ampliación del ámbito de aplicación del Reglamento a todas las instituciones, órganos y agencias de la Unión Europea.
– El alcance de los motivos de denegación del acceso a los documentos.
– La definición de «documento», su registro y conservación.
– La prueba del interés público.
-La transparencia en el proceso legislativo y la oposición a las exenciones por categorías.
– La integración de la jurisprudencia del Tribunal General y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Miguel Ángel Blanes 