El artículo 14.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) contempla como un límite del derecho de acceso «la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios».

Los bienes jurídicos que se pretenden proteger se agrupan en tres fases: en la fase preliminar, se persigue asegurar la eficacia de la actuación administrativa respecto a la indagación y averiguación de los hechos; durante la tramitación del procedimiento, se trata de evitar interferencias que pudieran afectar al derecho del inculpado a un procedimiento justo; y finalmente, concluido el procedimiento, la confidencialidad  persigue preservar el derecho a la intimidad y a la protección de datos[1].

Una autorizada doctrina administrativa viene criticando desde antiguo el excesivo secretismo de los procedimientos sancionadores y disciplinarios porque cabe la sospecha de que con esta limitación no se está protegiendo al sancionado, cuyo interés en el secreto no debe ser superior al interés público de la transparencia informativa, sino más bien defendiendo del conocimiento público actuaciones administrativas poco claras, sobre todo cuando son negligentes e indulgentes con los hechos investigados[2].

No hay que pasar por alto que nos encontramos ante dos poderosas manifestaciones del “ius puniendi” del Estado en el ámbito administrativo consistentes en sancionar las infracciones cometidas por los ciudadanos y por los empleados públicos. Esta potestad administrativa puede ejercitarse para lograr fines distintos a los previstos por el ordenamiento jurídico. Por ello, la transparencia es fundamental para evitar la desviación de poder, cuya demostración ante los Tribunales es complicada[3].

En ocasiones, ante unas mismas infracciones, la Administración no siempre actúa –se producen prescripciones o caducidades- ni ejercita esta potestad con la misma intensidad -sanciones ejemplares frente a sanciones simbólicas-. Se pueden producir agravios comparativos cuando, por razones inconfesables, solo se sanciona a un ciudadano o funcionario, siendo varios los infractores.

Hay que notar que el secreto absoluto y en todo caso de los expedientes sancionadores y disciplinarios es algo que ni tan siquiera existe en el proceso penal, donde la acción popular en los delitos perseguibles de oficio tiene acceso al sumario y puede ejercer la acción penal contra el imputado o investigado[4].

La aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.e) de la LTAIPBG plantea, entre otros, los siguientes interrogantes:

a) ¿Puede el inculpado obtener una copia de la denuncia?

La única persona que tiene claramente reconocido el acceso al expediente sancionador o disciplinario para poder defenderse es el propio inculpado. En relación con su situación jurídica han surgido algunas dudas respecto a si puede acceder al contenido de la denuncia y a las denominadas “diligencias informativas”.

En cuanto a la primera cuestión, el denunciado no tendría derecho a obtener una copia de la denuncia, ya que el artículo 64.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), solo reconoce el derecho a ser notificado del acuerdo de iniciación. En realidad, lo importante para el derecho de defensa del inculpado no son los hechos que se relaten en la denuncia, sino en el acuerdo de iniciación. La denegación del acceso a la denuncia es difícil que genere indefensión al inculpado. En cualquier caso, se podría facilitar el acceso al contenido de la denuncia ocultando los datos personales del denunciante. Por el contrario, si no se ha acordado el inicio del expediente sancionador, la denuncia no formaría parte de ningún procedimiento al que el interesado tuviera derecho a acceder, y, por tanto, no cabría acceder a la denuncia[5].

Respecto a las diligencias informativas que se pueden instruir con carácter previo a la incoación de un procedimiento disciplinario, aunque tiene carácter preliminar o preparatorio, ya que su finalidad es depurar de manera previa, mediante las averiguaciones indispensables, si concurren indicios suficientes para su iniciación, el inculpado sí que tiene derecho a acceder a las mismas en la medida en que puedan afectar a su derecho de defensa y no se hayan incorporado al procedimiento disciplinario propiamente dicho[6].

b) ¿Cuál es la postura de los Tribunales de Justicia?

Dicho esto, conviene tener presente que la jurisprudencia se muestra muy reacia a reconocer legitimación a terceras personas para poder acceder a este tipo de expedientes, puesto que la imposición de la sanción no afecta a su ámbito personal o patrimonial por atribuirles una ventaja o beneficio[7].

c) ¿Quiénes son interesados en un procedimiento sancionador o disciplinario?

En este tipo de procedimientos los denunciantes no cualificados solo tienen derecho a que la Administración les notifique si va a abrir o no expediente sancionador o disciplinario[8]. En el ámbito tributario ni siquiera eso, no se les informa de nada; no pueden ver la documentación integrante del expediente ni tampoco tienen legitimación para poder recurrir cualquier resolución que se dicte de archivo o imposición de sanción[9].

Ahora bien, existen casos en que el conocimiento del expediente es esencial para el fin de la transparencia y control del ejercicio del poder público. En estos supuestos, debería prevalecer la publicidad sobre la reserva[10]. En mi opinión, se trataría de los siguientes casos:

a) Existencia de terceras personas interesadas, como el llamado “denunciante cualificado” –el propietario de la vivienda que se encuentra encima de una discoteca que pretende la imposición de la sanción de cierre o clausura-[11].

b) Sectores de la actividad administrativa en los que rija la acción pública, como en materia urbanística, patrimonio histórico-artístico, medioambiental, etc., en los que se persigue la defensa y protección de los intereses colectivos o generales.

c) Resoluciones administrativas de archivo y de imposición de sanciones, eliminando los datos identificativos de las personas físicas -como ocurre con las sentencias judiciales-, salvo que una ley específica permita la publicidad íntegra de la sanción. Es la única forma de controlar el ejercicio de la potestad sancionadora y disciplinaria para evitar la desviación de poder[12].

Por otra parte, los artículos 12, 13 y 17.3 de la LTAIPBG permiten a cualquier persona solicitar información pública sin exigir la condición de interesado, ni que el procedimiento administrativo esté concluido, ni tampoco que tenga que justificar o motivar su solicitud. Sólo se aplican los límites de los artículos 14 y 15 y las causas de inadmisión del artículo 18.

Si el solicitante solicita la información de los expedientes sancionadores o disciplinarios con disociación de datos personales, está claro que no concurre el límite de protección de datos personales, por lo que no se le podría denegar la solicitud de acceso a la información por este motivo.

d) ¿Cuál es el límite temporal de la limitación consistente en «la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios»?

En mi opinión, la limitación del artículo 14.1.e) de la LTAIPBG únicamente puede ser aplicada durante las concretas fases temporales que describe la misma, esto es, «prevención», «investigación» y «sanción», pero no con posterioridad, es decir, una vez que la sanción ya ha sido impuesta y está pendiente de resolución el correspondiente recurso administrativo o judicial, puesto que ya no se puede poner en peligro, dañar, impedir o dificultar el ejercicio de la potestad sancionadora. La sanción ya se ha impuesto.

Dicho en otras palabras, solo cabría denegar el acceso durante el intervalo temporal comprendido desde el acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador hasta que se dicte la correspondiente resolución de archivo o sanción, sin incluir en dicho periodo la posterior vía de recurso administrativo o judicial.

No obstante, la cuestión no está clara del todo. Se podrían sostener dos posturas:

– La jurisprudencia contencioso-administrativa es unánime al considerar que el procedimiento sancionador, a efectos de apreciar la posible caducidad del mismo, concluye con la resolución sancionadora, no con la resolución del recurso administrativo que se interponga contra la misma. Este mismo razonamiento podría ser aplicado para entender que la limitación del artículo 14.1.e) solo está vigente hasta la imposición de la sanción, no hasta la resolución de los recursos posteriores.

– No obstante, si bien es cierto que con carácter general la interposición de un recurso administrativo no suspende la ejecución del acto (art. 117.1 LPACAP), la resolución sancionadora no es inmediatamente ejecutiva hasta que no se resuelva el recurso interpuesto (art. 98.1.b). Ahora bien, el hecho de que la Administración no pueda acordar el inicio de la vía voluntaria de cobro de la multa hasta que la misma sea firme en vía administrativa cuando se resuelva el recurso presentado, no significa que dicha resolución sancionadora no pueda ser conocida por cualquier persona que lo solicita con disociación de datos personales. Es cierto que la sanción todavía no es firme en vía administrativa, ya que si el recurso es estimado, la misma podría ser anulada o su cuantía reducida.

A mi juicio, si la Administración efectúa esta advertencia al solicitante de información, el conocimiento público de la sanción no tiene por qué condicionar o influir negativamente en la estimación o desestimación del recurso administrativo pendiente.

En cualquier caso, una vez resuelto el recurso administrativo, de forma expresa o presunta por transcurso del plazo para resolverlo, la sanción ya sería firme en vía administrativa y, por tanto, a partir de dicho momento, no cabría seguir aplicando el límite del artículo 14.1.e), en su caso, durante la tramitación del posterior recurso contencioso-administrativo hasta la obtención de sentencia judicial firme.

En la aplicación de la limitación prevista en el artículo 14.1.e) de la LTAIPBG, podemos distinguir 4 momentos temporales distintos:

1) Desde el acuerdo de inicio del procedimiento sancionador hasta la resolución de archivo o imposición de sanción: sería aplicable la limitación.

2) Desde la imposición de la sanción hasta la resolución de los recursos administrativos: existen dudas razonables porque la sanción aun no es firme en vía administrativa, aunque considero que no sería aplicable la limitación.

3) Desde la firmeza de la sanción en vía administrativa, al no haberse recurrido o haberse resuelto el recurso administrativo de forma expresa o presunta: no sería aplicable la limitación.

4) Durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo hasta la obtención de sentencia firme: no sería aplicable la limitación.

e) ¿Se pueden publicar las sanciones?

No se puede obviar que la legislación sectorial estatal y autonómica dispone que determinadas sanciones firmes, especialmente graves y muy graves, sean públicas, constituyendo la publicación en algunos casos la sanción misma.

En el ámbito estatal, las infracciones muy graves y graves serán sancionadas con la declaración del incumplimiento de la ley y su publicación en el Boletín Oficial del Estado[13].

La legislación autonómica también se ha hecho eco de la publicidad de las sanciones firmes por razones de ejemplaridad, no solo en el diario oficial, sino también incluso en los medios de comunicación social[14].

Por último, conviene insistir en que si no existiera la específica autorización legal, la publicación íntegra de la sanción impuesta a las personas físicas, sin expurgar los elementos identificativos, supondría una vulneración del derecho a la protección de datos de carácter personal.

[1] FERNÁNDEZ RAMOS, S., El derecho de acceso a la información ambiental, Aranzadi, Cizur Menor, 2009, pág. 126. Vid. MESTRE DELGADO, J.F., El Derecho de acceso a archivos y registros administrativos, Civitas, Madrid, 1993, pág. 136.

[2] PARADA VÁZQUEZ, J.R., Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Marcial Pons, Madrid, 1993, pág. 158.

[3] CHINCHILLA MARÍN, C., La desviación de poder, 2ª ed. Madrid, 2004, pág. 207. La profesora constata que probar la desviación de poder es, generalmente, una tarea difícil, pues se trata de descubrir la intención real, normalmente disimulada, de la Administración.

[4] POMED SÁNCHEZ, L.A., <<El acceso a los archivos administrativos: el marco jurídico y la práctica administrativa>>, en Revista de Administración Pública, nº 142, enero-abril 1997, pág. 467.

 [5] STS, Sala 3ª, Sección 4ª, de 17 de junio de 2008. El Alto Tribunal confirma la denegación del acceso a la denuncia por parte del denunciado. La justificación se apoyó en que el artículo 15. c) del Convenio número 81 de la Organización Internacional del Trabajo dispone la obligación de la Inspección Laboral de considerar absolutamente confidencial el origen de cualquier queja que le de a conocer una infracción laboral.

 [6] STS, Sala 3ª, Sección 6ª, de 5 de mayo de 1998.

 [7] STC 97/1991, de 9 de mayo. En la STS, Sala 3ª, Sección 7ª, de 19 de mayo de 1997, se razona que <<ese hipotético interés no se da en el caso concreto, porque la situación jurídica del denunciante-recurrente no experimenta ventaja alguna por el hecho de que se sancione al Juez denunciado>>.

[8] El artículo 62.3 y artículo 64.1 de la LPACAP disponen lo siguiente: “Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento (…) Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean”. Artículo 27 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios del Estado. Vid. artículo 25.2 del Real Decreto 796/2005, de 1 de julio, Reglamento general de régimen disciplinario del personal al servicio de la Administración de Justicia, y artículo 41 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, Régimen disciplinario de la Guardia Civil; artículo 65.6 de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de Policías de Navarra.

 [9] Artículo 114.3 de la LGT. Vid. AGUADO CUDOLÀ, V., Silencio administrativo e inactividad. Límites y técnicas alternativas, Marcial Pons, Madrid, 2001, pág. 212. Se advierte que el reconocimiento de una mayor legitimación al denunciante, en los casos en que pueda detectarse un interés afectado y con las debidas cautelas, puede ser un instrumento útil para hacer efectiva la obligación de resolver que, como hemos visto, se extiende también a los procedimientos iniciados de oficio.

[10] GUICHOT REINA, E., <<Acceso a la información en poder de la Administración y protección de datos personales>>, en Revista de Administración Pública, nº 173, mayo-agosto 2007, pág. 443.

 [11] De hecho, el artículo 64.1 de la LPACAP señala que el acuerdo de iniciación se notificará “a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado”.

[12] CHINCHILLA MARÍN, C., La desviación de poder, 2ª ed. Madrid, 2004, pág. 159. El acuerdo de Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2005, por el que se aprueba el Plan de Transparencia Judicial, indica que debe identificarse también el resultado de las diligencias informativas y, en su caso, expedientes disciplinarios, que traigan causa en las quejas de los usuarios, quienes podrán constatar, de este modo, que la responsabilidad, exigible a todas las Administraciones Públicas, es real y efectiva en la Administración de Justicia. Vid. SOTO LOSTAL, S., El derecho de acceso a la información, el Estado social y el buen gobierno, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2011, págs. 149 y 152 a 155. El autor considera acertada la postura de favorecer la publicidad, pero siempre y cuando los expedientes sancionadores y disciplinarios sean firmes y no quepa recurso alguno. Asimismo, advierte que si por datos nominativos entendemos los nombres y apellidos, se convierte el derecho de acceso en expedientes sancionadores o disciplinarios y para terceros sin interés legítimo y directo en una entelequia salvo que aquéllos se supriman con carácter previo al acceso, pues todos los documentos administrativos (salvo los documentos contenidos en expedientes confeccionados para la elaboración de disposiciones de carácter general o reglamentario) tienen carácter nominativo, esto es, se tramitan con respecto a alguien sea persona física o jurídica.

[13] Entre otras leyes sectoriales destacamos las siguientes: Ley 15/2007, de 3 de julio, Defensa de la Competencia -artículo 69: <<serán públicas, en la forma y condiciones que se prevea reglamentariamente, las sanciones impuestas en aplicación de esta Ley, su cuantía, el nombre de los sujetos infractores y la infracción cometida>>-; Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental -artículo 38.3: <<anualmente las autoridades competentes darán a conocer, una vez firmes, las sanciones impuestas por las infracciones cometidas de la Ley, los hechos constitutivos de tales infracciones, así como la identidad de los operadores responsables>>-; Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de Sanidad Vegetal –artículo 61: <<siempre que concurra alguna de las circunstancias de riesgo para la salud pública, reincidencia en infracciones de naturaleza análoga o acreditada intencionalidad en la infracción, el órgano que resuelva el expediente podrá acordar la publicación de las sanciones impuestas como consecuencia de lo establecido en esta Ley cuando hayan adquirido firmeza>>-; Ley 26/1988, de 29 de julio, Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, -artículo 27.5: <<las sanciones por infracciones muy graves serán publicadas en el Boletín Oficial del Estado una vez que sean firmes. También será objeto de dicha publicación la de amonestación pública. La autoridad que imponga las restantes sanciones por infracciones graves podrá disponer asimismo su publicación en el Boletín Oficial del Estado una vez que las mismas adquieran firmeza>>-.

 [14] Artículo 60 de la Ley valenciana 14/2010, de 3 de diciembre, de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos. En idéntico sentido, el artículo 78 de la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de Residuos de la Comunidad de Madrid. El artículo 339, apartado 9, de la Ley 22/2010, de 20 de julio, Código de Consumo de Cataluña, matiza que “el coste de la publicación de las resoluciones debe correr a cargo de la persona o empresa sancionada”.