¿Hay transparencia en el urbanismo?

1. La obligación de difundir la información urbanística.

Con el objetivo de hacer frente a la información privilegiada y la especulación, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, insiste en la obligación de publicar de forma activa por medio de internet el texto en vigor de los planes urbanísticos, el anuncio de sometimiento a información pública y otros trámites relevantes para su aprobación.

Se trata de implicar a la ciudadanía para que participe en la elaboración del planeamiento urbanístico. Las sedes electrónicas o portales web administrativos deben utilizarse para conseguir este objetivo. Así, aumentará la transparencia y publicidad en este sector de la actuación administrativa tan castigado por frecuentes casos de corrupción.

Además de la publicación del contenido definitivo de los planes, instrumentos de gestión y convenios urbanísticos, así como del trámite de información pública en el boletín o diario oficial, también es necesaria la publicación por medios telemáticos . No se trata de una obligación duplicada, sino de incrementar el conocimiento de los documentos urbanísticos.

La publicación en los boletines oficiales se efectúa junto a diversa información distinta perteneciente a otras entidades y, además, si no se conoce el número o la fecha de la publicación, es obligado realizar un rastreo individualizado de los mismos. En cambio, la publicación en el sitio web resulta más accesible porque permite conocer la totalidad de los planes o instrumentos sometidos a información pública por una determinada entidad pública.

Por otro lado, conviene llamar la atención sobre la poco transparente práctica de publicar únicamente el anuncio del inicio del periodo de información pública, indicando que el contenido de los documentos está a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas. A mi juicio, para facilitar la presentación de alegaciones, deberá publicarse también en la web el contenido de todos los documentos urbanísticos. No hay que imponer al ciudadano la carga de perder tiempo en desplazarse a las oficinas administrativas.

No menos oscura es la práctica de publicar únicamente el acuerdo de aprobación definitiva, sin detallar el contenido concreto del plan o instrumento urbanístico objeto de la misma. El Tribunal Supremo no se cansa de repetir que no basta la publicación del acuerdo de aprobación, sino que la indicada publicación ha de comprender las normas urbanísticas en su totalidad. Las fichas y los planos urbanísticos pueden tener carácter normativo según el contenido de las mismas.

Existen dos líneas jurisprudenciales diferentes. Una que establece claramente que no tienen contenido normativo y, por tanto, no precisan de publicación en el boletín correspondiente. Y otra línea jurisprudencial, más reciente, que señala que cuando las fichas incluyan determinaciones con un claro valor normativo, resultan de obligada publicación .

La trascendencia económica y social de los planes e instrumentos urbanísticos constituye una poderosa razón para impulsar al máximo la participación de los ciudadanos. Sin embargo, las enormes plusvalías generadas por el desarrollo urbanístico del suelo es un importante elemento de presión para mantener reservada la información que resulta más relevante. Cuantas menos personas la conozcan, mayor valor adquiere.

Por estas razones, no son infrecuentes los casos en que el trámite de información pública se efectúa en agosto aprovechando que la mayoría de las personas se encuentran de vacaciones y es más difícil que se enteren; que las alegaciones se contesten de forma inmotivada o estereotipada; que las decisiones ya estén adoptadas de antemano en una suerte de “urbanismo a la carta” propuesto por el urbanizador, o que el derecho a solicitar información urbanística no sea atendido o se facilite dicha información fuera del plazo legal cuando su interés o utilidad haya desparecido.

2. Las modificaciones del planeamiento.

El planeamiento urbanístico y su normativa se modifica con frecuencia. Los planes tienen una vigencia indefinida, pero el desarrollo urbanístico del suelo está sujeto a constantes cambios . La ocupación del territorio y el asentamiento urbano no son fenómenos estáticos, sino procesos en constante evolución y cambio. Por ejemplo, durante la vigencia de un plan general pueden haberse producido muchas modificaciones .

El conocimiento de estos cambios normativos resulta de vital importancia para saber cuál es la regulación urbanística existente en cada momento. La tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento cuenta con una regulación específica que no exige ni contempla notificación personal a cada uno de los posibles interesados, siendo la publicación oficial el único requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los planes y sus modificaciones y el medio a través del cual aquél ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por el planeamiento.

En este sentido, considero imprescindible que todos los Ayuntamientos cumplan de forma efectiva con la obligación de publicar en su página web toda la normativa urbanística que afecta a su término municipal. Y, sobre todo, que se mantenga plenamente actualizada, lo que no siempre sucede.

La publicidad activa de las modificaciones del planeamiento no sólo es importante para conocer la normativa urbanística vigente, sino también para evitar que la participación ciudadana en el proceso de elaboración del planeamiento se convierta en una mera formalidad carente de contenido. El plan o instrumento urbanístico expuesto al público puede sufrir modificaciones de calado antes de su aprobación definitiva. No sirve de mucho participar en el proceso urbanístico formulando alegaciones a un proyecto inicial que nada tiene que ver con el definitivamente aprobado.

El artículo 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 exigía repetir de nuevo el trámite de información pública si las modificaciones producidas en el plan original eran sustanciales. El Tribunal Supremo ha considerado sustanciales aquellos cambios que suponen un nuevo esquema de planeamiento y alteren, por tanto, de una manera esencial las líneas y criterios básicos del plan y su propia estructura, quedando por ello afectado de igual manera el modelo territorial dibujado en el mismo.

Considero que siempre que se produzcan modificaciones sustanciales deberá repetirse la información al público en la medida en que estamos ante un proyecto muy distinto al inicialmente expuesto. No me parece acertada la solución de sustituir el trámite de información pública por una notificación individual a los afectados por las modificaciones, puesto que el interés general que subyace en el ámbito urbanístico convierte al conjunto de los ciudadanos en personas afectadas por el proyecto que definitivamente se apruebe.

3. La publicidad de los convenios urbanísticos.

La trascendencia de los convenios suscritos entre las Administraciones públicas y los particulares para la aprobación de instrumentos de planeamiento o de gestión urbanístico ha sido destacada con acierto por TEJEDOR BIELSA al afirmar que <<el convenio es el dios menor del urbanismo, la palanca que todo lo mueve, la llave que todo lo abre, la ley que todo lo puede>>. En efecto, el convenio se ha convertido en la chispa del desarrollo urbanístico. La elaboración de los instrumentos de planeamiento o gestión urbanística se consensuan en una suerte de Administración concertada para lograr el máximo acuerdo posible y la disponibilidad económica necesaria.

Sin embargo, en ocasiones, bajo el pretexto de satisfacer los intereses generales del municipio, los convenios sólo persiguen personalizar el desarrollo urbanístico a los deseos del urbanizador o promotor interesado. Estos convenios se resisten a ser publicados para evitar su rechazo social.

Un sector de la doctrina representado por PARADA VÁZQUEZ resulta muy crítico con la figura de los convenios urbanísticos. Se considera que están muy cercanos a la figura penal del cohecho o la prevaricación <<te ofrezco, Ayuntamiento, tanto de aprovechamiento urbanístico si me das tales edificabilidades sobre estos terrenos>>. Esto es incompatible con el interés general que debe perseguir la política urbanística.

No obstante, los convenios urbanísticos en nuestro ordenamiento han quedado afectados por algunas reglas de transparencia relevantes. El artículo 5.e) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana contempla el sometimiento al trámite de información pública de los convenios que vayan a ser suscritos por la Administración competente. Los convenios deben ser publicados para que los ciudadanos formulen alegaciones antes de su aprobación definitiva.

Asimismo, el artículo 70 ter de la LRBRL impone la obligación de tener a disposición de los ciudadanos que lo soliciten una copia de los convenios urbanísticos aprobados. Sin embargo, la normativa estatal no obliga a publicar los convenios en la sede electrónica o en la página web. Aunque no se refiere expresamente a los urbanísticos, el artículo 8.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIP) sí que exige la publicación telemática de los convenios suscritos.

En relación con la publicación activa de los convenios urbanísticos y la protección de los datos personales, el Tribunal Supremo ha declarado que es pertinente la publicación en un convenio urbanístico con los datos de todas las personas afectadas. Son parte interesada en un convenio urbanístico no sólo quienes firman el mismo, sino todos los ciudadanos, al ser una pluralidad indeterminadas de personas los destinatarios de la acción urbanística.

El Alto Tribunal concluye que <<es necesario identificar a todas las personas afectadas por la acción urbanística y también es imprescindible que todos los interesados y afectados por el procedimiento urbanístico conozcan los datos identificativos de los demás titulares de derechos (por ejemplo, para comprobar si ha habido igualdad de trato en la valoración de sus terrenos)>>, por lo tanto, la publicación del convenio en el que se incluyen los datos personales (nombre, apellidos, NIF y domicilio completo) tanto de los intervinientes en el convenio urbanístico mismo como de los propietarios no intervinientes, es un tratamiento de datos pertinente, adecuado y no excesivo. Por ello, el Tribunal Supremo anuló la infracción impuesta por la Agencia Española de Protección de Datos.

4. Licencias y autorizaciones.

El conocimiento y acceso a los títulos de intervención administrativa no es sencillo. Los ciudadanos que solicitan una copia de la licencia concedida al vecino que está ejecutando unas obras que le perjudican suelen recibir la callada por respuesta o una denegación expresa bajo el pretexto de que contiene datos personales que deben ser protegidos, o que el proyecto técnico que sirvió de base a la licencia está protegido por la legislación de propiedad intelectual. En mi opinión, la disociación de los datos personales de la licencia o autorización debe permitir no sólo su acceso por parte de los ciudadanos que lo solicitan, sino también la publicidad activa de las mismas.

A estos efectos, la normativa estatal y autonómica urbanística no contempla la obligación de publicar de oficio las licencias o autorizaciones concedidas. En alguna Comunidad Autónoma, sin embargo se ha avanzado significativamente. Desde el 28 de diciembre de 2012, la Administración Pública de Navarra debe hacer pública la siguiente información: las autorizaciones administrativas, licencias, declaraciones responsables, y cualesquiera actos administrativos que permitan el ejercicio de funciones o actos sujetos a la autorización, control o fiscalización de las Administraciones Públicas, que incidan directamente en la gestión del dominio público o en la prestación de servicios públicos o que por otros motivos tengan especial relevancia.

Por el contrario, lamentablemente, la nueva Ley estatal de Transparencia no incluye ningún precepto dedicado a la publicidad activa de las licencias y autorizaciones.

La publicación en internet de las licencias o autorizaciones concedidas por un Ayuntamiento es posible gracias a las nuevas tecnologías, no afecta a los datos personales que pueden ser fácilmente disociados e incrementaría notablemente la transparencia en una materia muy propicia al ejercicio desviado del poder, tan difícil de apreciar por los Tribunales de Justicia. En materia de disciplina urbanística, la publicidad activa de las licencias o autorizaciones permitiría conocer si unas obras cuentan con licencia o no, si se dejan prescribir infracciones en unos casos y en otros no, etc.

5. Cesiones de aprovechamiento urbanístico y enajenaciones del patrimonio de suelo.

La insuficiente financiación de los ayuntamientos ha sido suplida, en ocasiones, con las sustanciosas cantidades recibidas en dinero o suelo procedentes de las cesiones obligatorias de suelo por parte de los propietarios . La recalificación del aprovechamiento lucrativo de los terrenos ha sido una práctica constante para incrementar los ingresos municipales durante la época denominada de la “burbuja inmobiliaria”.

Asimismo, el improcedente destino de los bienes integrantes del patrimonio autonómico o municipal de suelo a la financiación de gastos corrientes -en lugar de dedicarlos a retroalimentar dicho patrimonio-, también ha sido una práctica habitual propiciada por la falta de transparencia existente en la materia.

Son frecuentes los pronunciamientos del Tribunal Supremo declarando que los bienes del patrimonio municipal del suelo constituyen un patrimonio separado, y los ingresos obtenidos mediante enajenación de sus terrenos se destinarán a la conservación y ampliación del mismo. Las dotaciones económicas puestas a su disposición constituyen así un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin. No cabe que los ayuntamientos conviertan el patrimonio del suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales .

Si existiera la obligación de publicar de forma activa en la página web tanto los bienes integrantes del patrimonio –autonómico o municipal- de suelo, como los bienes o ingresos económicos recibidos por las cesiones obligatorias de aprovechamiento urbanístico, se incrementaría notablemente la transparencia en esta materia al tiempo que se reduciría notablemente las prácticas especulativas en la gestión y desarrollo urbanístico del suelo, y el incumplimiento sistemático de los fines de los patrimonios públicos de suelo.

6. Las nuevas leyes de transparencia autonómicas.

Algunas leyes autonómicas de transparencia recien aprobadas han incorporado determinaciones en torno a la publicidad activa de los planes e instrumentos urbanísticos.

Así, por ejemplo, el artículo 9.5 de la Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana, establece que la Administración de la Generalitat difundirá a través de su Portal de Transparencia los instrumentos de ordenación del territorio, los planes urbanísticos y la regulación en materia de medio ambiente, garantizando a la ciudadanía su consulta, tanto presencial como telemática, sin perjuicio de lo dispuesto en su normativa sectorial.

Por su parte, el artículo 12, apartados 4 y 5 de la Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece que la Administración debe hacer públicos el plan territorial general, los planes territoriales parciales, los planes directores territoriales, los planes territoriales sectoriales, los planes directores urbanísticos, los planes de ordenación urbanística municipal, el plan de espacios de interés natural y los demás planes y programas que deban elaborarse en cumplimiento de una norma con rango de ley y los planes que deben publicarse con carácter obligatorio. La Administración debe hacer públicas las modificaciones de los planes y programas y la información económica, geográfica y urbanística, de elaboración propia o externa, que haya utilizado para elaborarlos y para evaluar su ejecución.

El artículo 32 de la Ley canaria 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública, dispone que la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias viene obligada a hacer pública y mantener actualizada una base de datos actualizada y accesible al público, que contenga de forma unitaria todos los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias que se encuentren vigentes, al objeto de permitir la consulta de su documento íntegro y sus correspondientes modificaciones y revisiones, incluyendo las resoluciones judiciales firmes que afecten a la vigencia de cualquiera de sus determinaciones. A tal efecto, las entidades locales que aprueben definitivamente un instrumento de ordenación integrado en el sistema de planeamiento de Canarias, deberán remitir a la citada consejería el documento aprobado, diligenciado y en formato digital. Dicha remisión deberá realizarse de forma simultánea a la de la normativa del instrumento para su publicación en el correspondiente diario oficial.

La Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, respecto de los instrumentos de ordenación cuya formulación y aprobación sea de su competencia, deberá además hacer público a través de la página web correspondiente, el contenido íntegro del expediente, en la forma que se determine en la normativa vigente en materia de ordenación del territorio. En todo caso, la documentación facilitada a través de dicha página web deberá incluir los convenios urbanísticos con trascendencia sobre el expediente, los informes sectoriales emitidos por otros órganos y entidades, las alegaciones formuladas y la contestación a las mismas, y los informes técnicos y jurídicos emitidos por el órgano tramitador del instrumento.

Finalmente, el artículo 22.1 de la Ley aragonesa 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, determina que los instrumentos de ordenación del territorio y los planes urbanísticos habrán de ser objeto de difusión, garantizando, como mínimo, la siguiente información:

a) La estructura general de cada municipio.
b) La clasificación y calificación del suelo.
c) La ordenación prevista para el suelo, con el grado de detalle adecuado.
d) Las infraestructuras planteadas en cada localidad.
e) La normativa urbanística.
f) Su estado de tramitación y desarrollo, incluyendo las fechas de aprobación de los diferentes instrumentos de planeamiento y gestión, así como los informes sectoriales emitidos por las Administraciones y organismos competentes.
g) Las modificaciones aprobadas con indicación de la fecha de publicación de las mismas.

Por último, como es notorio, el urbanismo es un ámbito sometido a grandes presiones económicas en el que cualquier medida para incrementar la transparencia y la participación ciudadana es bienvenida. Una mayor transparencia urbanística no asegurará totalmente la eliminación de la corrupción, pero, sin duda, la dificultará.

4 comentarios en “¿Hay transparencia en el urbanismo?

  1. Pingback: El Registro de Planeamiento Urbanístico de Galicia y la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común – NovaGob

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